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何显明:治理民主:一种可能的复合民主范式

更新时间:2013-04-21 22:04:15
作者: 何显明  

  公众的民主参与要求不断增强的当代社会,单中心的治理结构已经无法适应公共事务治理的要求。“在任何政府中权力分散在具有许多否决权能的各种决策中心,发展其程度各不相同的多元的、交叠的政府机构,对于维持稳定的、在变化迅速的条件下能增加人类福利的政治秩序是必要的条件。”(16)就整个公共生活秩序而言,多中心体制意味着公共事务治理主体的多元性,第三部门、自治组织、公民团体及私人经济部门作为独立的决策主体,同政府一道采取灵活多样的集体行动组合,以寻求公共事务合理、高效的解决途径。概而言之,“多中心”治理结构是一种社会多元的独立行为主体(各种政府机构、商业组织、公民组织、政党组织、利益团体及公民)基于一定的集体行动规则,通过相互博弈、相互调适、相互合作等方式实施的公共事务治理模式。

  多中心体制是一种复合型的公共秩序,多个相互独立的权力中心复杂的互动关系,共同构成了一个多边的权力关系网络。相对于传统的政治结构和公共秩序而言,治理理论提出的多中心秩序的设想无疑是一个极为大胆的突破。霍布斯式的公共秩序,即一个单一的权威中心通过等级制的一体化组织来控制整个社会秩序,调节各种社会关系,是几千年来人类唯一熟悉的公共事务治理模式,甚至可能是很长一个历史时期内人类唯一能够想象的公共秩序。但多中心治理却展示出了一种完全不同的公共秩序演进愿景。在此,巨无霸式的“利维坦”将会轰然崩塌,政府不再是掌控一切、驱动所有组织和个体围绕着自己转的太阳,而自主治理的组织、第三部门、私人经济部门及公民将会在公共事务治理中扮演起全新的角色。政府也不可能再像以往那样,以行政指令来调节多中心体系内部的各种关系,多元治理主体互动博弈过程中达成的共识和得到各方承认的规则,将逐步成为协调相互关系的主要机制。

  3.整体性治理:复合民主的运作机理

  20 世纪90年代以来,作为全球治理革命的重要组成部分,“整体性治理”(holistic governance)异军突起,成为继新公共管理之后最值得关注的公共管理体制改革指导思想。“整体性治理”适应新技术革命发展给公共事务治理带来的机遇和挑战,针对新公共管理实践产生的政府管理碎片化、空心化等问题,以协调、整合、责任、信任为变革主旨,大力倡导制度化的跨界合作,在一定意义上将多中心治理的治道变革思路付诸实践。

  “整体性治理”的概念“并不是一组协调一致的理念和方法,最好把它看成是一个伞概念(umbrella term),是希望解决公共部门和公共服务日益严重的碎片化问题以及加强协调的一系列相关措施”。(17)各国在理论和实践探索过程中形成的与之相仿的主题词还有“整体政府”(whole of Government)、“协同政府”(joined-up Government)、“全面政府”(holistic Government)及“网络化治理”(governing by Network)、“水平化管理”(horizontal Management)、“跨部门协作”(cross-agency Collaboration)等等。在后工业化和全球化时代,权力资源的分散化、公共需求的多样化和个性化,以及影响公共事务治理绩效变量的多元化,决定了传统的建立在专业化分工基础上的官僚制治理模式已经越来越难以应对复杂公共事务的挑战。“整体性治理”的基本思路,就是强调政府治理目标的实现不能通过专业化的科层组织的独立行动来完成,也不能通过建立一个“超级管理机构”来应对,而是需要借助于广泛的跨界协同,围绕特定的政策目标,整合公共事务治理的资源。“整体性治理”并不仅仅专注于传统式的机构整合和机制协同,而是致力于塑造全新的治理理念,创造治理主体之间全新的关系模式。同一般的治理理论相比,“整体性治理”在强调治理主体的多元化的同时,突出了政府在整合、协同中的主导角色,强调政府不仅要积极创造多元社会主体的参与空间、参与机制,评估和确认公共服务供给的主体资格,而且还要就协同治理进行过程管理和结果控制,消除和抑制协同、整合过程中可能产生的混乱。这就比一般性地展望多中心治理或“没有政府的治理”具有更强的现实可行性。

  “整体性治理”在公共领域引起的广泛共鸣,同样预示着现有的公共事务治理模式面临一场革命性的变革。尽管这种变革暂不会改变政府在协同、整合中的主导地位,但协同而不是指令、整合而不是统制都意味着整个治理模式的民主化变革,即在逐步重塑政府之间、政府机构之间、政府与市场主体、政府与社会组织和公民关系的过程中,整合各种民主治理手段和技术,形成一种复合型的民主治理秩序。Tom Ling将“整体性治理”的实践分为“内、外、上、下”四个维度。“内”指组织内部的合作,即新的组织结构形式;“外”指跨界合作的新的工作方式;“上”指对上承担责任,组织目标自上而下设定,形成新的责任和激励机制;“下”指新的服务供给流程。(18)在这种治理结构中,体制内与体制外的治理主体将通过有效的整合机制和协同机制共同形成一种开放化的治理网络。这就为地方及基层政府,以及市场主体、社会组织和公民广泛参与公共事务治理提供了极大的空间。

  “整体性治理”倡导的整合,远不限于如大部门体制这样的机构整合,更重要的是政策整合、功能整合和目标整合。更确切地讲,“整体性政府”不是一个庞大的政治实体,而是一个组织和连接社会结构的系统,它倡导的是通过激励和说服发生作用的“柔性权力”(soft power)。政府特别是中央政府在此所起的关键性作用,是为多元主体的协同治理搭建有效的平台。而参与协同治理的行为主体,包括职责和专业分工各异的政府及政府部门,都以平等的身份参与到治理网络中来,整合和协调参与者行为的主要手段不再是行政指令,而是价值、责任、目标的认同。“整体性治理”创造了许多新的工作方式,如伙伴关系、政策网络、以问题为核心的预算制度等。其中,伙伴关系倡导在保持原有的组织认同和目标的同时,将不同的部门整合到一个共同议程之中,实现对资源的有效利用和问题的协同处理。这就意味着在“整体性治理”的协同合作框架中,政府之间、部门之间以及政府与市场主体、社会组织和公民之间的关系既不是层级上的等级隶属关系,也不是供需双方的合同关系,而是一种基于价值共识、目标分享和彼此信任的自主协同关系。这就有效地保证了参与主体的自主性、平等性,将公共事务的有效治理更多地建立在了多元主体的平等协作以及由此积累形成的日益丰厚的社会资本的基础上,打破了官僚体制“金字塔型”的权力关系和单中心治理结构的等级秩序。

  

  三、治理民主与民主理论的范式性变革

  

  戴维·赫尔德在《民主的模式》中曾经将近代以来形成的以保护公民平等自由权利为主旨的自由民主政体称为“保护型民主”(protective democracy)。随着公共事务的日益增多,政府介入经济社会事务的领域不断扩大,行政集权的趋势逐步强化,现代民主体制的功能发生了重大变化,“近代以来以权力制约和保护自由为制度安排核心原则的保护型民主,逐渐向可治理型民主转化”(19),民主越来越多地被当做一种公共事务的治理方式,而不再仅仅是从结果上对公民自由权利进行保护。从“保护型民主”到“可治理型民主”(20),当代民主实践通过尝试工作场所及社区的参与式治理,扩大社会组织和公民的政策参与,探索公共服务的社会化机制等等,极大地发掘了民主作为一种治理技术、治理机制的重要功能。而正是在突出民主的治理功能的过程中,融合多种民主实现形式、多种民主治理机制的复合型治理民主,逐步显示出其作为一种新的民主范式的可能性。

  1.治理民主:创造更多的民主

  治理民主致力于推进整个社会生活的民主化,拓展民主实践的空间。长期以来,民主一直被限定在政治领域,作为一种特殊的政治统治甚至是一种挑选政治领导人的方式而存在。但是,民主政治实践所追求的平等、自由、公平等早已成为社会生活各个领域共同的价值诉求。已经获得了形式上的民主政治权利的公众,日益深切地意识到专制、压迫等反民主现象在社会生活各个领域的广泛存在,使名义上拥有的平等政治权利受到极大的侵蚀。福柯曾经深刻揭示,现代权力的存在形态并不仅仅是以往人们所认识到的那种掌握在国家手里的政治强制力,而是弥散在社会的每个角落。“权力以网络的形式运作在这个网上,个人不仅流动着,而且他们总是既处于服从的地位又同时运用权力。”(21)

  随着社会分化进程的不断深化,社会权力资源已经弥散在社会各个领域,为不同的社会群体掌握。在此,利益集团及各种具有自主意志的社会组织,已经掌握了相当可观的公共政策话语权,公共舆论作为第四种权力已经渗透到社会生活的每个角落,而知识和信息作为当代社会的“中轴”(22),也极大地凸显了知识作为一种经济和政治资源的现实意义。权力资源的分散化及社会各领域民主价值诉求的高涨,形成了推进社会生活民主化的变革趋势,民主实践因此开始从单纯的政治领域扩展到社会生活的各个方面,从一种宏观的政治制度架构演变成一种普遍的公共生活方式。治理民主顺应了社会发展的这一趋势,倡导在社会生活各个领域建立民主化的治理机制,鲜明地体现出了追求“更多的民主”的变革旨趣。正如卡蓝默指出:“面对建立合理合法的治理问题,建立民主机构的问题已经销声匿迹。治理不限于机构和规则,而是要包括整个复杂的社会实践。”(23)Boyte认为,治理在政治学语境下,应该实现从民主国家(democratic state)到民主社会(democratic society)的转变,在民主社会范式下,政府是一个重要的公民工具,提供领导、资源、工具和规则。但是官员们不是公民世界的中心,在民主国家中政府同样不居独特的位置。(24)对“更多的民主”的追求,意味着在治理民主的视野中,民主已经被理解为一种公民以各种方式,通过多样化的途径参与公共生活的过程,而不再仅仅是一种特定的政治制度安排。“参与”将逐步由一种特定的政治行为演变为一种社会组织形式,即卡罗尔·佩特曼所说“参与型社会”(25)。

  2.治理民主:追求更真实的民主

  在20世纪晚期的政治复兴实践中,“以公民为中心的治理才算是一份真正的公共生活”的理念成为超越各种理论思潮的基本共识。(26)治理理论在包容参与式民主和协商民主理论所主张的公民参与思想的基础上,立足于公民自主治理和合作治理,倡导建立多中心的治理结构,是这一趋势的集中反映。戴维·赫尔德指出,“治理”或Governance话语包含但超越了这一词的传统(动词)含意,个中缘由大体上根源于民主自治传统在当代的恢复和拓展。(27)这一新的民主理念打破了代议制民主体制下公民在公共事务治理过程中的消极被动局面,在一定程度上实现了程序民主与实质民主的有机统一。

  代议制民主在提高政治体系的运行效率和防止多数暴政方面显示出程序民主的优势,但由此付出的惨痛代价却是公民在公共事务治理过程中的民主权利的剥夺。当公民的民主权利仅仅体现在选举投票的象征性举动上,公民在实际生活中沦为“政治秀”的看客和行政国家的臣民,以致政治冷漠症成为社会普遍现象时,这种民主体制是否还能体现公众意志,甚至是否还能称之为是一种民主体制,都是令人生疑的。尚塔尔·墨菲指出:“将民主仅仅限制为一套中立的程序,将公民变形为政治消费者,以及自由主义对设想中的国家‘中立’的坚信,这一切都已经掏空了政治学的所有实质……当自由议会制民主的制度仅仅被看成是一些工具性技术时,我们就不可能确信还存在着可保证有效参与的那种类型的凝聚力。”(28)治理理论重新确立自主治理的基础性地位,强调“民主是一个多中心秩序环境中的自主自理的过程”(29),为未来新的民主范式的诞生奠定了不可缺少的微观基础。重新确立自主治理在公共事务治理以及民主体制中的基础性地位,意味着治理民主实践立足于微观民主机制的探索,有可能打破程序民主与实质民主、间接民主与直接民主的疏离,使民主变得更加“真实”。无论是将民主的价值诉求奠定在自主治理的坚实基础上,还是着力超越代议制民主的单中心权力结构,实现多元主体平等、自主的合作治理,治理民主无疑在最大限度上实现了对民主本质的回归。

  3.治理民主:实现更好的民主绩效

  实现公共事务的良好治理是所有治理实践共同追求的目标。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:frank
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文章来源:《社会科学战线》2012.10
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