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蔡宝刚:“旋转门”调控与法治化反腐

更新时间:2013-04-21 21:11:45
作者: 蔡宝刚  

  由于“旋转门”逐渐成为“个人在公共部门和私人部门之间双向转换角色、穿梭交叉为利益集团牟利的机制”,15 从而也成为滋生腐败现象的温床。“旋转门”中的利益冲突直接表现为:一方面,那些公司高级管理人员和商业利益集团游说者进入政府并担任要职,由于其特殊背景,在政策制定和实施政策过程中,他们不可避免地会偏袒特定的商业利益集团,想方设法为原雇主或未来雇主谋求利益,16 “当他们担任议员时,既要做足‘代表选民’的表面功夫,同时要给自己留有后路,为离任后拿到游说公司的肥差铺平道路”。17 另一方面,那些由政府退入私人部门前政府高官,他们在新职位上利用以前行政工作中的关系网或政治影响为私人雇主在政府采购和管制中求得收益,从而使受雇公司在市场竟争中占据有利位置,或效力于游说公司并为其向政府游说以争取利益,尤其是那些享有多种优势的离职高官及其代理的利益集团会获得特殊的表达渠道和丰厚的利益结果。18 “旋转门”中的利益冲突还间接地表现为因民间权力对公共权力影响力的差异而导致的公共权力在利益分配上的不公,这根本上是由支配民间权力的利益集团影响力的悬殊导致的。由于利益集团的人数不一、力量悬殊、机会不公等因素的影响,就会造成利益表达和利益分配的不公,“由于利益集团有强势与弱势的不同,使政府政策和决策往往向势力强大的利益集团倾斜,因而也难免有失公正”,19 强势的利益集团自然能够获得更多的利益分配,公共权力在分配利益时自然倾向于强势利益集团,从而造成间接的利益冲突。 20

  利益冲突的原始动因存在于自私的“恶”的人性之中,谋取最大化利益出于人的利己本能,麦迪逊早就意识到“党争的潜在原因,就这样根植于人性之中”。 21美国人从基督教道德“原罪”说出发,对官员及官员集合体的政府充满了不信任,人的道德原罪就从根本上排除了政府官员道德自治的可能性,“因为人类有某种程度的劣根性,需要某种程度的慎重和不信任”,22 只要有一丝可能就会远离那些崇高的道德信条而谋取私利,“一个被授予权力的人,总是面临着滥用权力的诱惑,面临着逾越正义和道德界线的诱惑”,23 无论是由商人转入的官员还是官员转出的前官员都不能幸免人性的弱点。诚如潘恩所说,公共权力“即使在其最好的情况下,也不过是一种免不了的祸害;在其最坏的情况下,就成了不可容忍的祸害”, 24当代思想家认为,政府“它在最好的情况下是一个守夜人、一个国家安全和个人自由的政策护卫者。它在最坏的情况下是一个处于追逐‘你的钱’、‘你的钱’、‘你的钱’的腐败政客的控制下的潜在妖怪”, 25就如经济学家贝克尔分析的那样,政客也罢,商人也好,利己主义也好,利他主义也好,各种人的各种活动目的只有一个,那就是追求效用最大,26 且由于官员的权力影响致使这种弱点和危害较之于常人而成倍放大。所以在经历了诸多如尼克松总统“水门事件”那些腐败事件后,美国人不再寄希望于像华盛顿总统那样的德高望重的官员辈出,而是对官员的信任度持续下降,27 为此必须用严格的法律约束限定官员的不道德行为。麦迪逊在1788年曾写道:“政府本身若不是对人性的最大耻辱。又是什么呢?如果人都是天使,就不需要任何政府了;如果是天使统治人,就不需要对政府有任何外来的和内在的控制了。在组织一个统治人的政府时,最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者,然后再使政府管理自身”。28 进出“旋转门”的官商同样具有人性自私的弱点,在面对利益诱惑时都可能借助权力谋取私利并形成与公共利益的冲突,周而复始运转的美国“旋转门”现象是一把双刃剑,“尽管大多数进出‘旋转门’的人并没有不当行为,但由于不道德和不诚实行为的潜在性如此巨大,以至于调整‘旋转门’的特殊规则是合理的”。29 如果不能很好地加以控制,就会使得“旋转门”越出职业转换的通道而成为利益输送的通道,为利益冲突也提供滋生土壤。由于对道德自治的否定和道德调整方式的缺漏,就需要法律对利益冲突进行严格控制,切断“旋转门”中的官商利益输送,控制旋转者的自私行为和个人利益,诚如麦迪逊早就注意到了“党争的原因不能排除,只有用控制其结果的方法才能求得解决”,30 麦迪逊等联邦党人正是从派系利益角度出发奠定了美国宪政的核心内容。

  美国人不相信道德而尊重相信法律,每个人从法律力量的增强中看到个人利益,诚如托克维尔总结说:“在美国决不是人服从人,而是人服从正义或法律”, 31而“官商‘旋转门’已成为一小部分社会精英利益交换、名利双收的手段,应该严格加以限制”。 32美国对“旋转门”可能造成利益冲突等腐败问题的控制主要体现在其政府道德法(Ethics in Government Act)中,包括1978年的《政府道德法》、1989年的《政府道德改革法》和1992年的《行政部门雇员道德行为准则》。美国通过公共权力道德标准的制度化法治化,将官员的某些道德义务通过立法转化为具体法律义务,对较为严重的不道德行为进行法律约束和惩戒,本质是对任职官员规定苛刻的行为标准进行权力约束。政府道德法详细规定了官员从事公务活动的严格道德行为标准,主要包括官员的财产申报、礼品收受、职外兼职、滥用职权、游说规制、职后就业等法律制度,并设立一整套诸如政府道德署、道德办公室、道德委员会等专门的立体执法机构予以实施。这些法律规制虽然不能完全杜绝腐败现象,美国官员也不是世界上最为廉洁的,但其防微杜渐的效果还是十分明显的,在如此细密的法律约束下,即使有腐败也是相对轻微的。

  腐败的实质和目的就是利用公权力谋取私利,贪官们所以热衷于作恶与腐败,在于腐败能给人短暂的物质与精神满足,从而侵害社会公众利益,形成权力主体的私人利益与社会公共利益之间的冲突,因而防范这种利益冲突就成为反腐败的关键。反腐败从避免和惩治利益冲突着手,反映出美国人在防治腐败方面的另外两个重要基本假定,一个是人性恶,即任何人无论有多么高的道德水平,都会受到私人利益的诱惑,因此仅仅靠道德教育是不能防止腐败的;另一个是反腐败不仅要依靠事后惩罚,更重要的是要依靠事前预防,即不造成利益冲突的可能性。33 而这两者都要凭借法律的权威和力量,美国为此专门制定了利益冲突法尤其是政府道德法来防止和惩治官员的利益冲突行为,并起到了明显的反腐败效果。

  

  三、调控“旋转门”与我国法治反腐

  

  我国通常的法治化反腐败理论和措施仍然注重于权力的内在和静态控制,这当然是反腐败的重要理论、方法和环节,但仅囿于此还远远不够。权力腐败还导源于权力运转的外部环境和动态过程,在权力获得前、权力退出后也需要严格规范和制约,反腐败不仅要着眼于权力运行中,而且要堵截于权力起点前、防患于权力结束后,形成立体和动态体系。美国“旋转门”的运转与控制是法治化反腐的一个缩影,对我国法治化反腐具有重要的借鉴意义。

  (一)推进高官职前权力流动与反腐败

  美国“旋转门”的重要反腐借鉴意义在于其推进了高官领域的权力流动,并确立了与之相匹配的政治和经济基础。我国腐败现象的重要原因在于公共权力尤其是高官领域公共权力的凝固封闭,没有正常健全的高端领域的外在民间权力进入机制,高级官员几乎都是在公共权力体制内产生或流动,一般是在党政几套班子间、或在相关和相当的职位上流动,高官基本是“能上不能下”、“能进不能出”、“能官不能民”,不到退休年龄基本是“高高在上”,对体制外的人几乎是“高不可攀”,缺乏有效的公共权力与民间权力之间的外部和动态流动机制。这种高官领域的“铁饭碗”体制和“养尊处优”现状给腐败现象提供了滋生和蔓延的土壤。因为腐败与权力相伴而生,权力越大腐败的可能性就越大,诚如阿克顿勋爵所言:“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败”,腐败现象几乎都是发生在手中握有一定职权的高级官员身上,绝对的权力意味着超越任何监督,而高端权力的凝固封闭为腐败提供了更为充分的时间和空间可能性。我国虽然也有不断的新鲜血液通过各种考试注入普通官员行列,也有极个别具有学识和能力影响力的知名学者、国有企业高管、民主党派人士偶尔踏入高官仕途,但这些几乎没有多少实权的基层官员和“陪衬性”官员的进入,不会改变权力结构和运行模式,固然难以改变目前权力体制下的腐败现状。因此高级官员的权力流动机制的建立是反腐败的重要环节,就是要能够让更多有影响的民间人士不断进入高级公共权力领域,把公共权力请下神坛,褪去其神圣外衣,形成一种进出高级公共权力的良性循环机制,最终达致该公共权力领域“流水不腐,户枢不蠹”的反腐效果。

  推进权力流动是防止权力腐败重要措施,而要形成权力有序流动的有效机制,还必须具有与其匹配的经济和政治基础,否则就是空中楼阁。美国“旋转门”现象存在的意义和根由同样适用于我国,利益集团的存在及其利益表达自由价值适合于任何现代国家,“在当今市场经济和全球化的态势下,利益群体已日益多元化和复杂化。各种利益集团以其拥有的社会资源和社会权力同其他利益集团竞争,特别是对政府立法和决策施加强大的影响力、支配力。利益集团的社会权力同国家权力互动,是现代国家与社会新的权力结构重要特征”。34 多元利益集团的存在和运作是现代自由民主和法治的前提和基础,包括法治在内的所有社会发展正是多元利益集团不断博弈的结果,诚如昂格尔所认为,多元利益集团是法律秩序或走向法治化的根本动因,“法律秩序要发展,必须以这样一个环境为前提,即没有一个集团在社会生活中永恒地占据统治地位,也没有一个集团被认为具有一种与生俱来的统治权利。集团之间这样一种关系可以被称为是自由主义社会,或用一种当代美国政治科学的更生动的语言,称其为多元利益集团”。35 西方国家近代走向民主法治得益于其封建社会后期独特多元化利益集团的存在与发展,没有了一个高高在上的利益集团的专制或主导,各种利益集团只能在妥协基础上约定的法律背景和框架下生存与发展,而传统中国始终没有这样的利益基础存在。最为关键的是,要走上法治化反腐的道路则更需要多元利益集团的生成与壮大,反腐败某种意义上就是要剥夺官员们谋取私利的可能性,作为一种手中拥有巨大权力的特殊利益集团的政府,如果没有其他也很强大利益集团外力的抗衡和推动,而期许官员们自身的公心或开明来放弃垂手可得的利益是很难付诸现实的。

  随着我国改革开放以来市场经济的发展和民主政治的进步催生,也已经逐步形成了诸多利益集团,这为我国走向法治化反腐之路奠立了一定的利益基础。但我国自古以来一直存在着一个无比强大的政府权力,即使在我国当今,最为强大的组织或利益集团仍然是政府,其他利益集团在强大的政府面前只能处于附属地位,他们对政府权力既无法制衡也难以监督。在这种利益态势下是无法生成有效的权力流动的反腐败机制,或即使有相关的制度安排也会被国家权力所淡化、消解而难以实施兑现,这是我国腐败现象不断蔓延而难以根治的重要症结所在。而没有反腐败应有的利益集团平衡根基的支撑,其他的说教许诺或表面措施只能是隔靴搔痒或打打擦边球。因此,根据现实国情和民主法治的要求,承认并赋予各种利益集团的存在及其充分的利益表达自由已显得十分重要和必要,这不仅是走向法治化道路的前提,更是反腐败法治建设的根本所在,“社会主义的健康发展应当允许存在多元的独立利益主体,鼓励多元利益之间的自由竞争。利益多元化是法治的根基,它从多方面促进法治的成长”。 36多元利益集团的存在是反腐败的根基,是反腐败工作付诸成效的源头活水,只有形成能够与政府权力相制衡的民间权力,才能真正形成预防和惩治腐败的法律制度和实施机制。

  (二)强化高官职中权力约束与反腐败

  法治反腐的重心是对任职官员的权力约束以阻断其谋取私人利益,防范和惩治利益冲突行为。这方面与美国“旋转门”控制所体现出来的细密的政府道德法反腐败制度相比,我国相关法律观念与制度十分缺漏。我国腐败现象蔓延的重要原因之一是法治化反腐意识不强,德治反腐一直是惯常认知,直至当代中国,人们对于官员职业道德要求还经常滞留于大而化之的言说中,如忠于职守、勤政为民、公正无私、廉洁奉公等等,总是无法将这些远大道德理想具体化为可操作的法律行为标准,最终成为一些官员的口头语而非行为针。以德治腐、教化万民的政治理想无可非议,但其无法改变政治权力的实际运作逻辑,容易造成官员们言行不一的双重人格,一些高官的道德素质低下与道德约束的软弱成为我国腐败现象蔓延的重要原因。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《法学》2010年第1期
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