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桑玉成:转变职能依然是当前政府改革的重要任务

更新时间:2013-04-17 00:08:29
作者: 桑玉成  

  自从我们党提出了以市场经济体制为取向的改革之后,政府职能也就逐步进行了以适应市场经济体制为目的的转变。市场经济是以市场为导向、发挥市场在资源配置中的基础性作用的一种经济体制。基于市场经济体制的本质要求,我国政府从职能定位到机构设置,从管理体制到运行方式等,均发生了一系列的实质性变化。党的十六大以来,我们提出政府的职能主要是四大领域,即:宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理。

  应该说,经过30多年的改革,特别是随着市场经济体制的逐步建立和完善,我国政府职能的初次转变基本上已经到位。在社会经济管理领域,政府从直接管理到间接管理,从微观管理到宏观管理,从“运动员”角色到“裁判员”角色,都有非常明显的转变。

  但是,党的十八大提出的全面建成小康社会的目标指向,再一次提出了政府职能转变的问题。如果我们把政府职能从计划经济体制下的政府职能转变为市场经济体制下的政府职能,视为政府职能的第一次转变的话,那么,按照全面建成小康社会的要求再一次转变政府职能,即可以认为是政府职能的第二次转变。而且相对而言,政府职能的第二次转变,其意义不亚于从计划经济体制下的政府职能到市场经济体制下的政府职能转变。政府职能的第二次转变将赋予政府一种更新的角色定位和职能定位。

  我们可以注意到,迄今为止,政府在其角色定位和职能定位方面,依然存在着由于长时期计划经济体制以及与此相适应的政治体制给其留下的深刻烙印。譬如说,各级政府均以经济发展目标如人均GDP、政府税收等作为其主要的政绩指标;执政党以及政府在很大程度上依然充当着许多公共性资源的直接调控者,并依然通过政治的或行政的手段来配置这些资源;政府在协调利益关系、平抑利益分化以及改良社会风尚等方面,还未能有足够的制度设计和政策举措,等等。可以认为,政府职能方面所存在的这些问题,是我国社会进一步健康发展所需要解决的根本问题,从而也是全面建成小康社会所迫切需要解决的重大问题。这正是我们提出需要实现政府职能第二次转变的根本原因之所在。

  与政府职能的第一次转变不同,围绕全面建成小康社会的目标和要求,政府职能第二次转变的主要内涵是:

  第一,凸显政府的公共性特征。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中称国家的本质特征是公共权力,这一点过去并未引起我们足够的重视。政府作为公共权力的执掌者,应该时刻凸显其公共性的特征。而所谓公共性,主要是指政府应“凌驾于社会之上”,代表社会的公共利益,维护社会的公平与正义。政府的公共性特征要求政府放弃其自身的利益诉求,以全社会利益的视角来制定公共政策,实施其公共管理。

  第二,履行政府的服务性职能。作为社会的公共权力,提供公共性服务应该成为政府的基本职能,所谓服务型政府说明的正是现代政府的基本角色定位。根据这样的角色定位,政府便有责任向社会提供两种形式的服务:一是公共物品的服务。公共物品是那种无法进入市场领域进行配置的物品。关于公共物品的概念和范围,不同的时代以及不同的社会制度下有着不同的理解。但是在现代社会,一般认为最为重要的公共物品包括了国家安全、社会秩序、公共教育、环境卫生、道德风尚等,政府在这些领域提供良好的服务,是当代政府的重要职责。可以认为,这些公共物品的供给状况和供给水平,完全可以反映其供给者即政府的职能和责任的到位情况。二是行政性服务。行政性服务包括对社会公众从事商业或非商业活动所提供的行政许可和行政保障。在这方面,现代服务型政府注重的是如何从那种管制型的政府转变为服务型的政府。

  第三,确立政府的道德性角色。政府作为社会公共权力的载体,其既然执掌着社会的公共权力,掌控着社会的公共性资源,履行着社会公共管理的角色,那么就有义务和责任引导社会的文明和进步,特别是实现社会的道德升华和社会风尚的改良。而且社会发展的实践也表明,政府及其官员的行为在实际上也起到了道德引领的作用,所以一个社会的道德状况与政府的价值和作为有着非常密切的关系。古今中外绝大多数思想家均强调了政府的道德职能,主张政府有责任在道德倡导、道德维系以及道德引领等方面发挥其应有的作用。古希腊的柏拉图将正义作为构建其理想国家的核心,亚里士多德则认为善是国家的最高价值,近代的法国启蒙思想家卢梭则称:一个好政府是能够使它的国民更富有智慧和更富有道德的政府。毫无疑问,全面建成小康社会,需要社会成员道德水平的普遍提高,因为只有社会道德风尚的改良,才能为人与人的和谐以及人与自然的和谐奠定坚实的人文基础,也才能为社会的健康发展提供人文环境。而在这方面,需要政府作出积极的努力,这里既包括政府对于道德秩序的尊重和维护,更需要政府及其官员对于社会道德行为的实践和引导。

  第四,加强政府的整合性力量。现代社会是一个结构、价值、权力、利益等多元的社会,整个社会是一个多元的社会系统。尤其是在利益高度分化的今天,政府有必要加强其整合性的力量,协调好各个阶层的利益,满足各阶层的需求。全面小康社会的一个必要基础就是社会的所有阶层、所有成员均能够各得其所,而且也只有各得其所才能够各安本分,才能够相得益彰,共存共荣。社会多样性、多元化的事实表明,在任何社会以及任何时代,人类都无法消除官民的分野和贫富的差别,而人类之所以能够和谐生存,正是需要政府通过其公共性的力量,来整合不同的利益、抑制利益的分化、平抑利益的差别、顾及利益的平衡。只有在这样的基础上,才能使社会所有阶层和所有成员均能够各得其所、各安本分。在这方面,政府完全可以凭藉其行政性的力量,通过社会财富的二次分配,调整利益结构、平抑利益分化,以促进社会公平。

  可以看到,政府职能的第二次转变是第一次转变的升华,是经济体制改革向纵深方向发展过程中更高层次的要求,是对第一次转变的飞跃。同时我们也必须指出,政府职能的第二次转变与第一次转变在内涵上一脉相承、承上启下,并且两次转变的实质都是一致的,即都是政府为适应社会主义市场经济体制的进一步发展和完善并推进社会的全面进步,而提出的自身改革和发展的任务。是否能够通过这第二次政府职能转变,理顺并处理好政府与市场、政府与社会、政府与人民的关系,是全面建成小康社会进程中一个非常关键的问题。

  

  参考文献:

  [1]亚里士多德.政治学.北京:商务印书馆,1965:214-215.

  [2]桑玉成、刘百鸣.公共政策学导论.上海:复旦大学出版社,1991:58.


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文章来源:《探索与争鸣》2013年2期
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