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林学启:干部选拔任用提名制度研究

更新时间:2013-04-11 23:14:47
作者: 林学启  

  

  【内容提要】科学合理地规范提名权,完善干部选拔任用的提名制度,有助于从源头上防治用人不正之风,深化干部人事制度改革。解决提名主体单一、提名客体复杂、推荐程序颠倒、提名责任模糊等问题,必须坚持单项突破与整体推进、继承完善与创新规范、充分授权与明确界限相结合的原则,通过民主推荐、规范程序、创新方式、强化责任,提高提名的参与度、公认度、可靠度、准确度。

  【关 键 词】提名/选拔/任用/干部人事制度

  

  提名候选人是政党政治权力的本质表现,是现代政党向国家政治体系输送公职人员的第一步,也是我们党选拔任用干部的初始程序和启动环节。长期以来,作为影响干部选任公信度的关键因素,提名环节的问题相对集中、争议颇多。因此,改革干部人事制度,必须完善干部选拔任用的提名制度,科学合理地规范提名权。

  

  一、基本内涵与价值定位

  

  一般来说,在干部选拔任用的过程中,各级党委及其组织部门根据工作需要和领导班子建设需要,经过一定的程序,研究、提出拟调整或拟提拔或拟交流的意向性人选,以便正式进行推荐、比较和甄别。干部选拔任用的提名过程,具有几个显著特征。

  第一,从提名的要素构成看,提名包括提名动议、提名主体、提名客体、提名方式、提名标准、提名程序等6个部分。提名动议仅在《党政领导干部选拔任用工作条例》第12章第63条第3款中规定,“不准临时动议决定干部任免”,但对“动议”的具体含义没有明确解释。提名主体是指“由谁提名”。提名客体是指“提谁的名”。提名方式是指会议推荐、组织部门推荐、单位党组织推荐、领导干部署名推荐、干部自荐等。提名标准是“提出什么样的人”,涉及人选的资格条件,既包括规定的基本条件,也包括胜任某种岗位所必需的专业素质和工作能力。提名程序是产生意向性候选人的有序操作过程。由于《党政领导干部选拔任用工作条例》没有作出“提名”的规定,所以,上述构成要素并非截然分开,只是相对独立地进入常规性工作程序。

  第二,从提名的工作位置看,提名是干部选拔任用的首要环节。它位居干部选任的前期酝酿阶段,是开展民主选举工作的基础。根据《党政领导干部选拔任用工作条例》,干部选拔任用的一般流程是推荐、考察、讨论、决定、任职。提名是这个工作流程的前置环节——推荐中的一项初始工作。经济学的边际效益递减原理认为,对于同一管理流程的不同管理环节,位置越靠前,综合管理效益越高。而提名前置所产生的效用远远大于后续环节,直接影响干部选任的质量和水平。

  第三,从提名的适用程度看,提名的外延非常广泛。它适用于干部选拔任用的任何情形——提拔任职与平职交流,本单位内部空缺职位的提拔任职与外地外单位的交流提拔、平职调整,委任制、选任制、考任制产生的干部,干部的“上”与“下”,党政“一把手”与一般副职的选拔任用,敏感性岗位人选的选任与整个领导班子的调整。同时,提名既可以在领导班子成员中进行,也可以通过会议推荐的办法进行酝酿。可见,在干部选拔任用的工作体系中,提名的作用非常明显。

  提名的根本意义是提高干部选任的公信度。

  第一,有助于形成干部选拔任用科学机制。提名直接影响和作用于干部工作的其他环节。《党政领导干部选拔任用工作条例》是干部选任的法规依据。其程序性规定包含两个层次:一是“基本程序”,即民主推荐,考察,酝酿,讨论决定,任职,依法推荐、提名和民主协商。其中,民主推荐、考察和讨论决定是关键;二是基本程序中的“具体程序”,包括推荐环节的四项程序、考察环节的六项程序、讨论决定环节的三项程序、公开选拔和竞争上岗的五项程序。缺乏规范的提名制度——主体不明确、程序不规范、责任不清晰,将连带干部选拔任用整体失效。因此,科学选任干部的切入点是规范初始提名权。

  第二,有助于从源头上防治用人不正之风。规范干部选拔任用提名程序,是规范和监督领导干部用人权的关键,是党委及其组织部门履行选任干部职责的保证。近年查处的买官卖官案件,问题多出在起始阶段的提名环节。规范初始提名工作,能够促进党委及组织部门科学运行用人建议权,有效防止干部的选任由个人或少数人说了算,从源头上防止跑官要官、买官卖官。提名党内候选人具有公信度,可以激发组织和单位的活力,化解纠纷、促进团结,推动民主政治的发展。

  第三,有助于深化干部人事制度改革。从2004年的“5+1”文件到2006年的五部法规文件,从《中华人民共和国公务员法》到《党政领导干部选拔任用工作条例》,干部人事制度改革进入系统配套、整体推进的新阶段。但是,干部选拔任用制度中的提名环节,无论理论研究还是实践探索,皆滞后于其他环节的改革。需要详尽规定可行的干部选任动议和初始提名操作,进一步完善有关的制度法规体系。

  

  二、存在问题与原因分析

  

  基于政党政治的运作规律,我们党着力提高党管干部的科学化水平,以实现提名的规范化、民主化取向。全委会推荐提名、分类提名、三票制提名、多步法提名等探索,取得了一定实效。然而,提名制度的改革仍旧存在局限。

  一是提名主体单一。提名主体不仅包括组织部门、领导干部,还应当包括普通党员干部群众。领导干部、组织部门的提名权容易到位,普通党员干部群众参与提名的法规依据比较模糊。规定“其他需要参加的人员”,很容易留下人为操作的空间。在干部选任的实践中,名义上是集体提名,实质上体现个别领导者、特别是主要领导者的意志。规定“必须经过民主推荐提出考察对象”,异化为党委(实际是主要领导人)提出人选,再让组织部门履行程序,或者由常委办公会议(借常委会之名)推出人选,之后让组织部门直接考察,形成事实上的单一提名主体。

  二是提名客体复杂。我国党政干部分为选任制干部和非选任制干部。无论哪类干部,按照《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定,都要经过会议投票和个别谈话的推荐。但是,没有具体规定推荐的范围、比例、数量。而这些应当量化的条件恰恰决定着能否提出最佳人选。如果范围宽泛,难免“鱼目混珠”、“良莠不齐”;如果范围过窄,难免在“少数人中选少数人”。因此,如何确定合适范围的推荐客体,直接关系到提名的准确性和有效度。

  三是民主推荐不定。《党政领导干部选拔任用工作条例》第17条规定:确定考察对象,应当把民主推荐的结果作为重要依据,防止简单地以票取人。民主推荐的物质基础是“得票多少”。在尊重民意的前提下,不能明确考察人选的“综合因素”,很容易导致提名的自由裁量,形成腐败的诱发因素。组织部门进行综合分析,受到拉票、贿票等不确定因素的影响,不易执掌选人用人的“唯一”尺度与“综合”尺度。信息不对称、监督渠道不畅通,也造成干部的外在表现易于把握,其思想水准、政治素质、道德修养、工作潜力等难以准确把握。这些都影响民主推荐的效果。同时,个人自荐、领导举荐、组织推荐、群众推荐,还有公开选拔、公推直选等提名方式,以及对某一空缺职位采取何种方式进行提名,或同时采取哪几种方式进行提名,做法不一,随意性较大。

  四是提名程序颠倒。干部选拔任用由谁“初始提名”,目前实行约定俗成的程序,就是先由主要领导人向党委提出具体人选。这种提名显然带有相当程度的个人意向,客观上为跑官要官、买官卖官留下可乘之机。“先集中”、“后民主”的提名程序,是用“官意”代替“民意”,根本违背了民主的意涵,是干部选任提名出现问题的症结所在。

  五是提名责任模糊。提名多样化和复杂性导致提名的责任主体难以确定。推荐者只行使提名权力,却不承担提名责任。并且,少数领导者的个人意志往往以“组织的名义”出现,造成推荐失察失误、责任追究落空。如何保证提名主体出以公心,如何准确界定提名对象出事之后的责任承担,如何客观公正地追究提名责任,这些都是亟待解决的问题。

  产生上述问题,有几个方面的原因:

  一是思想认识偏颇。完善提名制度,不仅要改革干部选拔任用制度,也要更新人们的固有观念。由于历史的原因,我们党长期习惯于任命制的干部选任模式,认为党管干部就是“党定干部”,就是党组织的一把手管干部。提名制度改革的这个最大障碍,从源头上制约着干部人事制度的完善。

  二是体制机制缺陷。权力高度集中曾经是我国体制机制存在弊端的主因。主要领导干部、特别是“一把手”过分集中地执掌权力且不受制约,难以形成制度监督、群众监督、社会舆论监督、人大、政协等组织监督。监督不力,使党的一元化领导往往变成个人领导[1],造成滥用职权和选人用人的腐败。

  三是制度法规不健全。长期以来,党的干部选任工作存在人治问题,源于包括提名制度在内的体制不健全、机制不完善。干部选任的成功经验,没有用法规制度固定下来;干部选任的随意所为,没有用规范和完善的提名制度加以阻止。

  

  三、规范路径选择

  

  党的十六届四中全会首次提出“改进候选人提名方式”。党的十七大将这一原则性要求进一步明确为“规范干部任用提名制度”。党的十七届四中全会指出,必须“建立健全主体清晰、程序科学、责任明确的干部选拔任用提名制度”。在此基础上,《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》将“规范干部选拔任用提名制度”细化为“明确干部选拔任用提名主体,规范提名形式、提名程序,合理界定提名责任,扩大提名环节的民主和监督”。这些都为完善干部选任的提名制度提供政策保障和改革动力。

  (一)干部选任提名制度要求坚持正确原则、把握正确方向,积极稳妥地推进变革

  第一,坚持单项突破与整体推进相结合的原则。相对于民主推荐、组织考察、讨论决定等环节,提名程序既相对独立,又与其他环节互相联系。对此,需要精心设计提名程序,理清各种要素的内在联系,保证提名制度的规范和可操作;需要统筹兼顾,强调制度体系的衔接配套,以提名程序的单项突破,形成干部选任的完整程序链。比如,各地区、各部门的岗位差异很大。在干部群众眼里,一般部门的领导调任群众关注的热点部门任职,也是“提升”。按照现行制度,平调不用推荐和考察,但针对重要职位实行差额提名,将有利于人才的合理使用。

  第二,坚持继承完善与创新规范相结合的原则。首先,及时提炼、总结干部提名工作中积累的宝贵经验,把实践证明行之有效的好做法用制度固定下来。其次,注重制度的规范化建设和标准化建设,避免制度的通盘设计流于形式。比如,界定主体权责、设定工作流程、规定工作纪律,要明确具体,敢于突破陈旧的思维模式,把可行有效的新思路、新制度、新方法引入启动程序。

  第三,坚持充分授权与明确界限相结合的原则。科学界定、合理规范干部选任主体的权责,实现提名权力的规范化运作,是规范干部提名的重要目标。党委主要负责人要把个人权力真正置于集体权力之中。党委组织部门要积极拓宽民意采集渠道,健全干部工作责任体系。用人主体也是责任主体,授权更要明责。让用权主体懂得应该做什么和怎么做,才能保证健康的用人行为。

  (二)干部提名制度要求结合基层实际,把握好科学提名的四个“度”

  第一,坚持民主推荐,提高提名参与度。提名结果的代表性和最佳性,取决于提名工作的民主程度,关键在于由“多数人提名”,在“多数人中提名”。一是明确提名主体。针对不同级别、不同岗位的职位区别对待,因岗制宜确定不同的提名主体,在扩大民主的基础上突出重点。二是引领民众参与提名。采用多种形式宣传提名的办法、程序、意义,树立提名的公正意识和责任意识,从科学发展的大局出发慎重提名。三是采纳民意。正确把握提名主体的差异,合理确定不同提名主体在提名结果中的权重。

  第二,坚持程序规范,提高提名可靠度。在干部选拔任用流程中,提名的地位不容忽视,必须严肃提名程序。一是向提名主体公布空缺职位。当领导职位出现空缺时,由组织部门预先公布空缺岗位、选拔条件、提名要求,增强提名推荐的公开性和针对性。二是组织提名主体广泛推荐。按照规定的条件、领导班子建设的需要和人选的实际表现,参考民主推荐测评的结果和年度考核的情况,各类提名主体以组织名义或个人名义提名推荐。三是科学分析提名结果,差额确定初步人选。统筹考虑各提名主体,特别是组织部门和党委领导的意见,在综合的基础上形成系统的意见,差额提出入围人选。

  第三,坚持方式创新,提高提名公认度。创新提名方式,将提名权从少数人手里逐步转移到多数人手里,使传统的单一组织提名逐步转变为多元化的提名格局。各地创新探索模式主要有:一是浙江省嘉兴市实行的分类提名。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《中共中央党校学报》2012年5期
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