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李巍:金砖机制与国际金融治理改革

更新时间:2013-03-29 09:29:40
作者: 李巍  

  在国际问题上保持密切沟通。不仅如此,金砖国家还在G20 框架内建立了财长和央行行长会晤机制。2011 年 3 月 25日,金砖国家在北京举行了智库会议,旨在为即将举行的金砖国家第三次领导人会晤提供智力支持与政策建议。

  作为该机制的核心,金砖国家四次峰会的成果不断取得进步。在第二次巴西利亚峰会上,四国开发银行签署协议,希望扩展在基础设施建设投资和企业投资领域的合作。此外,四国还首次共同发布统计数据,迈出统计信息共享的第一步。第三届金砖峰会在中国三亚举行,该次峰会的最大一个亮点就是南非首次加入了金砖峰会,金砖机制由四国发展成为五国。2012年第四次金砖峰会在印度新德里举行,该次会议提出要建立一个共同开发银行的问题,这一目标如果实现,将意味着金砖国家间的金融合作迈出了实质性步伐。

  

  三、金砖国家的金融改革诉求

  

  在全球金融危机中诞生的金砖机制从 2009年成立以来,迅速在国际金融体系发出自己的独立声音,并且在施压国际金融体系改革方面采取了一系列实质性措施。从已经召开的四次峰会及其发布的最后公报来看,金砖机制虽然关注包括政治、经济、安全、环境和能源等一系列非常广泛的全球性问题,但是国际金融改革问题一直是金砖机制最核心、最持续的关注议题。在四次金砖峰会联合声明中,成员国关于国际金融事务的表态被置于最前面的位置。具体到国际金融领域,金砖机制在改革现有体系的问题上,成员国坚持集体发出呼吁。

  首先,金砖国家对 G20 成为国际金融治理的核心机制,集体表达了坚定的支持。G20成为国际金融治理的核心制度平台,意味着新兴国家正式被国际社会接受为一种参与国际金融事务的力量,因此,新兴国家是 G20 实现制度升级的主要受益者,它们对于支持G20 的活动持非常积极的态度。在四次金砖峰会的联合宣言中,金砖国家都在非常显眼的位置表达了对G20 在应对金融危机时所发挥中心作用的肯定,并欢迎 G20成为国际经济协调的主要平台。不仅如此,每次金砖峰会都还积极敦促国际社会加快落实历次 G20 峰会所达成的具体协议,并且就 G20 的讨论议题进行事先的政策协调。

  金砖国家对 G20 的支持意味着,与以前的不结盟运动不同,金砖国家不是要刻意激起南北对抗,而是鼓励南北合作,支持在 G20的框架下,由主要发达国家和发展中国家共同解决全球金融问题。金砖国家不是要“另搞一摊、另起炉灶”。

  其次,反对美元霸权,推动建立多元化的国际货币体系。由于普遍意识到美元霸权是导致此次危机向全球蔓延的主要原因之一,因此,在历次发表的联合声明中,金砖国家都表示要推动建立一个更加多元化的国际货币体系。所谓“更加多元化的国际货币体系”,它是与“美元单极主导的国际货币体系”相对应的,多元化必然就意味着要削弱美元的霸权统治地位。

  不仅如此,四年来,金砖国家在减少对美元作为主导国际货币的依赖上,提出了更加切实的措施。在巴西利亚峰会上,四国首次提出“要求四国财长和央行行长对有关区域货币机制进行研究”,并提到要“研究和推进使用本国货币进行贸易结算的问题”。而在三亚峰会上,成员国首次提出“欢迎当前就特别提款权在现行国际货币体系中的作用进行讨论,包括特别提款权一篮子货币的组成问题”。

  从笼统的建立多元化的国际货币体系,到加强区域货币合作和推进本币贸易结算,再到讨论特别提款权的地位和组成问题,金砖国家对于如何改革国际货币体系经历了一个更加深入的过程,提出的措施和方案也更加具体。而在实际行动中,金砖国家也各自或者在双边层次上采取了一系列减少美元使用、提升自身货币地位的具体政策行为。比如中国在过去四年里,积极推动人民币的跨境贸易结算,并与俄罗斯、巴西等国在加强本币贸易结算试点方面展开了很多有益尝试,力求规避贸易中使用美元带来的汇率风险和成本。

  总之,金砖国家成员在贸易和融资等领域出现了明显的去美元化倾向,减少美元在外贸和金融体系中的比例,加强本币的地位和作用。其中,俄罗斯在挑战美元霸权问题上最为积极。俄罗斯总统梅德韦杰夫甚至在三亚峰会上提出了有关金砖国家“共同货币”的问题。

  再次,改革既有国际金融机构,增强新兴国家在国际金融机构中的发言权和代表权。在首次发表的联合声明中,四国就要求在国际金融机构中发挥更大的作用,特别是增加在IMF和世界银行中的发言权,以使其体现世界经济形势的变化。2010 年 11 月 5 日, IMF 时任总裁卡恩宣布IMF执行董事会当天通过了份额改革方案,将向新兴经济体转移超过6%的份额,从而更好地体现该组织的合法性和有效性。这是 IMF 成立 65年来最重要的治理改革方案,也是针对新兴市场和发展中国家最大的份额转移方案。金砖五国在 IMF、世界银行的投票权份额将由目前的 10.5%、11.3%上升至14.1%、13.1%。但鉴于该方案落实的迟缓,2012 年的《新德里宣言》直接表达了“对国际货币基金组织份额和治理结构改革进展缓慢表示关切”。

  除了提高份额权之外,既有国际金融机构的人事制度特别是高级领导层的遴选与任命,也是金砖国家关注的主要焦点。在巴西利亚的联合声明中,金砖峰会明确指出,IMF和世界银行高管“无需考虑人选国籍”,“需特别注意增加发展中国家的参与度”,“否则有关国际机构将面临出局的风险”。这是对既有国际金融机构的人事改革提出的非常严厉的集体要求。

  IMF 前总裁卡恩宣布辞职之后, IMF 执行董事会内代表金砖国家的五位执董于 2011 年5 月 24 日发表罕见的“联合声明”称,遴选新任 IMF总裁应当考察候选人的能力,而非其国籍。2007 年,欧元集团主席让—克洛德·容克在卡恩获任 IMF 总裁时称,“IMF下一任总裁肯定不会是由欧洲人来担任了”。[11]这五位执董表示,他们关注到近期欧洲高级别官员公开表态称 IMF总裁依旧要由欧洲人来担任,他们对此表示关切。尽管金砖五国在此之后并没有就此采取更实质性的联合行动,而且也没有改变 IMF的新任总裁仍然由欧洲人担任的事实,但是新兴国家的联合声明仍然具有标志性意义。在新兴国家的压力下,这次 IMF 总裁竞选是在基金组织 60多年历史上第一次在全球范围内提名候选人,而且中国籍的朱民首次获准担任 IMF 的执行副总裁,这对于国际金融机构改革意义重大。

  不仅如此,金砖国家也开始对世界银行行长的任命提出自己的意见。世行成立 67 年来一直由美国人担任行长一职,2012 年 6月,佐利克卸任行长职务,新行长的人选问题成为各方关注的焦点。2012 年 2 月,正是在墨西哥举行的 G20会议上,“金砖五国”一致要求,世行行长人选应该向全世界而不仅仅是向美国人开放,甄选应该基于才能而不是国籍来择优选取。这是金砖国家首次质疑世行行长的任命机制。而《新德里宣言》更是直接提出“欢迎发展中国家提名候选人竞选世界银行行长”,“重申IMF 和世界银行的负责人应通过公开、择优的程序遴选。”

  最后,金砖国家推动各方完善国际金融监管体系,扩大监管范围,明确监管职责,制定普遍接受的国际金融监管标准和规范,健全监管机制。金砖国家提倡要对主要储备货币发行经济体宏观经济政策和主权信用评级机构的监督。

  

  四、金砖机制的挑战与制度定位

  

  金砖合作机制是新兴国家如何将日益增长的经济实力转化为国际政治影响力的一种实践。尤其是在国际金融领域,金砖国家都是现有国际金融治理机制的后来者。金砖国家的联合有利于它们在重大的国际问题上共同应对来自西方的压力,推动国际旧秩序的变革。但是,金砖国家的一些特殊特点有可能在未来限制金砖机制的合作成效。

  第一,金砖国家实力的有限性。作为新兴国家的核心代表成员,金砖国家的实力主要体现在经济增长速度上,特别是实体经济尤其是制造业的发展。金砖国家内部的经济发展都存在各自的缺陷,比如俄罗斯的“资源诅咒”问题,中国的“内需不振”问题,等等。而且金砖国家在金融方面与发达国家相比还存在很多先天的弱势,比如金融制度不完善、金融市场规模小和金融人才缺乏等等。这使得金砖国家虽然能够有限参与国际金融事务,在短期内要想改变发达国家主导的局面恐怕还并不现实。

  第二,金砖国家内部的差异性。在经济领域,差异性虽然未必导致合作困难,但是它将削弱金砖国家的身份认同,并且由于差异性所导致的政策偏好的差异,有可能妨碍合作的深入。政治制度的差异容易影响国家间身份认同的形成,比如印度就经常以民主国家自居,对欧美等发达国家的政治体制有着更深的亲近感。

  不仅如此,金砖国家的内部差异性还表现在金砖五国实力对比的不均衡性和内部关系发展的不均衡性。金砖五国中,其他四个国家的经济规模加起来还不如中国。这种实力地位的差异性也导致它们对共同身份认同存在差异。另外,金砖国家间的经济关系也存在着重大的不均衡性。比如俄罗斯与中国的贸易额约为600 亿美元,而俄罗斯与南非却只有 2亿美元的贸易额。这有可能导致在金砖机制内部,不同组合双边关系的发展程度是不一样的,有些国家可能只对与特定的国家发展关系充满兴趣,从而有可能妨碍成员国整体的合作吸引力。

  第三,金砖国家利益的冲突性。尽管金砖国家在改革国际金融体系、应对气候减排谈判等一系列重大国际问题上具有广泛的共同利益,但这并不能完全掩盖这些国家所存在的利益分歧,如果金砖机制不能有效协调它们内部的利益差别,金砖机制将很难作为一个整体在国际金融治理改革中发挥强大的力量。

  首先,金砖国家在工业制成品领域存在着贸易争端。中国与印度、巴西的贸易中,印、巴对华出口的低价值初级产品占据了绝对优势,对铁矿石出口的依赖尤其严重;而中国对印、巴的出口则以电子设备和其他机械设备等附加值较高的制成品为主。这种贸易结构导致印、巴产生忧虑情绪。印度是对中国产品实施反倾销最多的国家,巴西近来针对中国产品的贸易保护措施急剧增加。

  第二,金砖国家之间在铁矿石、石油等大宗商品定价权上展开了激烈的争夺,特别是中国钢铁企业与巴西矿业巨头淡水河谷之间的铁矿石价格谈判战,以及中俄之间关于石油、天然气价格旷日持久的谈判。中国近年来加大了对巴西、南非等国家资源行业的投资力度,但引起了巴西、南非等国家对其经济安全的关注。

  再次,巴西和印度近来强烈要求人民币升值。这首先是因为全球金融危机之后,巴西雷亚尔、印度卢比兑美元的汇率出现了大幅反弹,巴印两国担忧本币升值将损害其产品竞争力;其次就是巴印两国均倍受资本流入、货币升值和通货膨胀问题的困扰,若人民币加快升值步伐,可大幅分担其压力。

  最后,金砖国家在国际货币经济秩序改革方式上存在分歧。由于中美双方陷入了一个金融恐怖平衡的状态之中,过快降低美元地位对中国所造成的损失巨大,中国主张在维持美元主导地位的前提下,逐步降低对美元的依赖度。俄罗斯、巴西等国由于持有美元资产较少,则积极主张采取激进措施迅速降低对美元的依赖度。

  上述挑战将有可能削弱金砖峰会的内部凝聚力。金砖机制的前途,在根本上取决于它的存在和发展是否符合并有助于不断扩展金砖五国的国家利益以及国际影响力。对于中国而言,金砖国家强化了群体崛起的事实,而不是突出中国的单个崛起,这有利于降低来自发达国家的阻力。[12]金砖机制要想发展成为一种有行动能力的国际机制,而不仅仅是一个“空谈馆”,就必须进行非常清晰的制度定位,这种定位是需要与金砖国家的实力地位、利益偏好相适应。

  首先,金砖机制必须坚持目前的定位,即它只是 G20 框架下的一个次级协调机制。在推动国际金融治理改革的同时,金砖国家必须认识到,G20是唯一合适的讨论平台,金砖机制的意义就在于协调新兴国家的立场。俄罗斯一直希望金砖国家以统一的立场参加 G20峰会,在巴西峰会时,梅德韦杰夫指出:“我们最好以一致的立场参加 G20 峰会。这将巩固我们的地位,并对 G20提供帮助。”[12]金砖国家需要认识到,脱离了发达国家的支持,金砖国家自身无力推动国际金融改革取得进展,因此,金砖机制不是一个寻求与发达国家对抗的国际机制,而是寻求如何与发达国家实现更有效合作的机制。

  其次,金砖机制需要保持其必要的封闭性,在成员国扩大的过程中必须保持相当的谨慎,防止其新兴国家的身份认同和共同的利益诉求遭到破坏。金砖机制应该确立其严格的成员资格标准,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《国际观察》2013年第1期
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