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王贵松:调整规划冲突的行政法理

更新时间:2013-03-22 16:35:38
作者: 王贵松  

  逆流原则是符合其“在民主的基础上集中”要求的。《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》第八点规定,“编制规划要充分发扬民主,广泛听取意见。各级各类规划应视不同情况,征求本级人民政府有关部门和下一级人民政府……的意见。”在这里,规划编制者听取下级机关的意见亦被视为发扬民主的要求。《城市规划编制办法》第15条规定,“在城市总体规划的编制中,应当在城市人民政府组织下,充分吸取政府有关部门和军事机关的意见。”“组织编制城市详细规划,应当充分听取政府有关部门的意见,保证有关专业规划的空间落实。”这些规定体现了一定的逆流原则的要求。

  (二)规划垂直冲突的调整机制

  鉴于有可能出现“1+1<2”的情形,但也有可能出现“1+1>2”的情形,所以一者要落实两大原则,二者要在整合原则与逆流原则之间进行权衡。

  1.实现整合原则调整的机制

  要实现整合原则的要求,就有必要赋予上位规划制定者监督的权限。在我国,作为实现整合原则的调整机制,主要是下位规划的审批、备案和监督制度。审批制度是防止规划间发生垂直冲突的事前调整的制度。有的法律明确规定了行政规划的审批。例如,在城市规划的制定方面,《城乡规划法》规定了分级审批的制度,[14]省级及省级以下人民政府编制城乡规划均需上级或上一级人民政府批准。但在修改城乡总体规划时,《城乡规划法》第47条第2款规定,“修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划前,组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结,并向原审批机关报告;修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的,应当先向原审批机关提出专题报告,经同意后,方可编制修改方案”。作为《城市规划法》[15]具体化的《城市规划编制办法》却作出了不同的规定。后者规定,“城市总体规划调整,应当按规定向规划审批机关提出调整报告,经认定后依照法律规定组织调整”。[16]后一规定没有区分强制性内容的变更与指导性内容的变更,而一律报请原审批机关认定。这一规定虽然有助于加强审批机关的职权,也回避了被变更内容的“强制性”与“指导性”这两个法律概念的不确定性给执行所带来的麻烦,但仍然不符合现行法律规定,缺乏可操作的实效性,应当作出修改。

  备案制度是事后监督的准备制度,监督制度则是规划间垂直冲突的事后调整的制度。上位规划的制定者对下位规划的监督权限鲜有法律明确规定,但这种监督权仍然是可以推定的。其一,这是上位规划的地位的要求。其二,这也是上位规划制定者的法律地位的体现。按照宪法和地方组织法的规定,国务院有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令,县级以上人民政府改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。[17]

  2.实现逆流原则调整的机制

  要实现逆流原则的要求,就有必要赋予下位规划的制定者参与上位规划制定的权利(提案权、替代方案提出权、共同决定权等)。在逆流原则中,与适应上位规划的义务相对应,参与的权利是其核心的要素。[18]保证下级机关的参与权对于保障其相对独立性是非常有必要的。

  应该说,上位规划拘束下位规划并不当然违反宪法对地方自主性的保障,因为作为上位规划的政策判断已经超出了单个地方在自己责任范围内的裁量范围——与社会经济条件的急速变化相伴,人口向城市集中、人的活动范围与生活范围扩大、生活方式发生变化,人们对行政的需要也变得广域化了。与此相对应,地方公共事务的内容也不得已发生变质,地域的一体性与地方公共事务的理想类型之间的一致性可以说业已丧失。[19]因而,上位规划的拘束力是容许的。但是,上位规划并不能无限制地加以拘束,而是应为下位规划保留足够的自主空间。上位规划应该对自身的公共性负有具体的说明责任,[20]也就是说要对为什么制定上位规划作出具体说明。接下来的问题在于下级机关的发言权或参与的范围到底有多大呢?这是一个需要着力研究的问题。笔者以为,这主要还是看规划所涉事项与下级机关或地方自主性事务之间的关联程度。关联程度越高,下级机关的参与程度应该越大。[21]

  制定上位规划时听取下级机关的意见,这是参与程度较低的形式。更高参与程度较高的形式,还有参与起草、取得下级行政机关的同意、组成制定规划的共同组织等。《城市规划编制办法》第15条第2款规定:“对于政府有关部门和军事机关提出意见的采纳结果,应当作为城市总体规划报送审批材料的专题组成部分。”对于其他机关提出意见的采纳结果,也是日后审查行政规划合法性时所要考虑的因素,即在程序上是否征询其他部门的意见,实体上是否考虑相关因素,是否存在衡量不当的情形。[22]

  3.整合原则与逆流原则调整机制之间的协调

  整合原则和逆流原则之间是相反相成的关系,两者的路线刚好相反,但最终目的均在于保证行政规划的合理性和科学性。为了在满足整合原则的同时实现逆流原则的价值,有必要对整合原则的调整机制进行一定的限制,为逆流原则保留必要的生存空间。在德国,为保障乡镇的行政自治,上级行政机关的审批应该限于合法性控制,而不应扩及合目的性控制。上级机关拒绝批准,应该说明理由。乡镇向行政法院提起请求批准规划的课予义务诉讼。在这一诉讼中,法院可附带地审查州规划目的的合法性。[23]这就为在实现整合原则的同时实现逆流原则的要求提供了制度上的保障。但这一点在我国似乎难以实现,一者我国上级行政机关对下级行政机关的审批并没有限于合法性控制,[24]二者我国行政诉讼法也没有赋予地方行政机关的原告资格,而适用政治体系内的制度予以解决。在具体的协调中,对于强制性的内容,应严格遵循整合原则按照上位规划执行;对于指导性的内容,则应按照逆流原则的要求尊重下位规划的自主选择。

  

  四、调整行政规划水平冲突的原则与机制

  

  协调一致性是不同行政规划的共通要求,但整合-逆流原则及其相应的实现机制适合于行政规划垂直冲突的调整,却并不适合于同位规划水平冲突的调整。行政规划的水平冲突在调整的原则和机制上具有一定的特殊性。

  (一)调整规划水平冲突的原则

  同位规划之间往往规定的事项是不同的,但在同一事项上的规定应当协调一致,这样才能保证规划的统一性。《城乡规划法》第5条规定,“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当……与土地利用总体规划相衔接”。《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》第七点规定,“规划衔接要遵循……专项规划之间不得相互矛盾的原则”。“相衔接”、“不得相互矛盾”的表述均表达了规划之间协调统一性的要求。但问题在于如何防止矛盾的发生呢?其间的冲突又如何调整呢?

  1.合法原则

  合法原则是调整同位规划水平冲突的前提。调整规划的水平冲突,首先要解决制定机关权限的合法性问题。水平冲突一般系因具有相同法律地位的不同行政机关就同一事项作出不同的规定而产生。而某些事项的规定权限可能专属于特定机关,例如土地利用总体规划实行分级审批实行分级审批,因此,没有合法权限的机关超越自身权限制定的规划属于应当修改的对象。

  有时,法律已经设定了同位规划之间的先后关系或主导关系。法定的关系为行政规划的制定确立了基本的统一的法律秩序,在此秩序之内,各行政规划的制定者可以本着协商原则进行相互协调,共同为规划目标的实现而努力。如果某规划违反了法律所设定的规划之间的关系,违反者即为违法,而违法者即应被撤销或变更。例如,对于城市总体规划与土地利用总体规划的关系,1986年《土地管理法》第16条中规定的是协调关系,1998年在修改《土地管理法》时改为目前的衔接关系,[25]即现行《土地管理法》第22条第2款规定,“城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接,城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模”。其用意十分明显,那就是强调土地利用总体规划的主导性。但现实中,城市总体规划等常常突破土地利用总体规划的用地限制,这时只能是让前者适合于后者,而不是两者之间进行协调。

  2.协商原则

  在缺乏相关法律的明确规范时,由于同位规划的制定者的法律地位大致相当,而且一般不享有指挥监督权,这时要防止或解决冲突就必须遵循协商原则。否则在同一事项上各执一词,必然导致冲突的发生。所谓协商原则,是指在法定空间内,同位规划的制定者就同一事项的设计进行磋商,以达成一致。协商原则的适用是有限制的,那就是必须限于合法的框架之内,而不能逾越法定的标准和界限。合法是运用协商原则进行调整的前提。

  同位规划的制定者有义务相互提供帮助,以避免矛盾的发生、促进规划之间的协调。协商原则有时在法律中是有明确规定的。例如,《文物保护法》第16条对城乡建设规划与文物保护规划之间的协调作出规定,“各级人民政府制定城乡建设规划,应当根据文物保护的需要,事先由城乡建设规划部门会同文物行政部门商定对本行政区域内各级文物保护单位的保护措施,并纳入规划”。事后发生冲突时,亦应本着协商原则进行会商解决。

  即使没有法律的明文规定,协商原则也应该在调整同位规划的水平冲突中发挥作用。这是因为没有指挥监督权的行政机关之间负有相互忠诚的义务和水平的合作义务。所谓相互忠诚义务,是指各个机关之间应友好相处,而不得相互抵牾。具体到规划冲突方面,那就是要求某机关在制定规划时应努力避免, 与其他机关所制定的规划相冲突。所谓水平的合作义务,是指各个机关之间应相互帮助,在其他机关有需要的时候应援之以手。具体到规划冲突方面,那就是应积极与其他机关协商、共同解决冲突。那么,这一相互忠诚的义务和水平的合作义务来源于何处呢?作为同级人民政府或者政府的职能部门,它们都是整个政府的有机组成部分。它们负有义务共同维护整个政府的本质,共同为人民服务,更好地实现公共福祉作出贡献。如果各个行政机关割据一方“分而治之”甚至相互掣肘,必然破坏整体的公共福祉的实现。我国宪法和法律虽然没有规定各个行政机关之间的相互忠诚义务和合作义务,但我们应注意到,宪法总纲中在规定发展各种事业时均使用“国家”这一概括性的主体,换言之,并没有分门别类分配到各个机关。强调各个机关之间的相互忠诚义务和合作义务是符合宪法和法律的精神的。

  (二)规划水平冲突的调整机制

  对于因制定权限的合法性问题而产生的水平冲突,首先应根据法律的规定确定各自的权限范围,如果由于法律的模糊性而无法明确界定,则需请求有权机关进行解释。如果在明确界定了权限范围之后,无权限者仍然纠缠不清、甚至无理取闹,则应请求上级行政机关予以裁处、监督。然而,在双方主体均拥有合法的制定权限时,则要看法律有没有给某种规划设定主导性地位,享有主导性地位的规划应当在规划冲突的调整中获得尊重。为了减少城市总体规划和土地利用总体规划的冲突,2005年,国务院办公厅携建设部和国土资源部,对下一步城市总体规划的审核报批工作提出建议。建议提出对土地治理整顿验收未合格或未验收的地区,以及对土地利用总体规划修编后未经审批的,城市总体规划仍暂停审批。这个建议实际上明确了两大规划的先后次序,强调了土地利用总体规划的主导作用。[26]在土地利用总体规划修改后,城市总体规划应当相应地作出修改。

  在法律没有设定规划之间的相互关系时,为保证规划制定者之间的相互调整和合作义务,规划机关一方面应消极地避免冲突的发生,另一方面也应积极采取措施调整自己的规划。在不能达成一致时,即应通过对话协商加以解决。如果无法或者不愿协商,则只能请求上级行政机关作出裁定。[27]但唯有通过协商解决,才更有可能获得双赢的效果。要建立调整水平冲突的对话协商,首先应确立规划信息的通报和共享机制。充分获取规划相关信息是科学编制规划的前提。这里的相关信息自然也包括其他行政规划的信息,这一点在制定同位规划时也同样重要。其次,听取意见机制。在接受到其他相关规划的信息之后,发现有与本规划相冲突的可能,即应积极沟通。相应地,行政规划的制定者亦应积极听取其意见,如果不采纳其意见,应说明理由。再次,事务的共同对话机制。在确立了协商主题之后,由双方主体召开联席会议进行磋商。在磋商中亦可发挥专家的作用,双方可共同邀请专家参与论证,而不必各自延请专家分别论证,以节省行政成本、提高达成共识的进程。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《清华法学》2012年第5期。第41-49页。
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