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匡贤明:公平分享改革红利

更新时间:2013-03-21 10:02:02
作者: 匡贤明  

  

  红利能释放到什么程度,与红利能否公平分享,都是同等重要的问题。改革红利的释放,是总量视角;要使改革红利公平地被所有人分享,是个结构视角。前者在很大程度上决定了未来几年能否实现可持续发展,后者在很大程度上决定了未来几年能否实现公平发展。但无论是总量还是结构视角,改革红利的释放,都有赖于有效的制度安排。

  

  一、改革红利的实质是体制创新带来的竞争优势

  

  改革是最大的红利,可以从四个方面来看:

  第一,红利是个形象的比喻,其实质是发展的动力。一个经济体要发展(不是简单的增长),需要有一系列的条件以及由此形成的竞争优势。我们说有享受到了各种红利,主要指的是具备了这些条件,发挥了这些比较优势。我们过去比较强调要素红利,包括劳动力红利、要素红利等,但从历史看,过去30年其实我们享受主要是改革红利。为什么?要素红利原本就在那里的,只是传统体制与机制制约使这些红利没法释放出来;只有改革才打破了这些制度制约,使要素红利有效释放出来。这里可以推荐两本书。一本是比较老的《The mystery of capital》——穷国为什么穷,是因为资产没法变成资本;一本是比较新的《Why nation fail》——若干组经济体的对比,它们处于相同文化、相邻地理位置、相近自然条件的,发展结果迥异,根源何在?不外乎是体制机制的差距罢了。

  第二,怎么理解改革红利?改革红利可以从规模和结构两个方面看。从规模上看,改革红利无疑是指改革带来的收益要超过改革的成本,全社会总体的福利水平得到提升;从结构看,改革红利指的是每个人都能从发展中受益。总量与结构两者都很重要。没有总量福利水平的提升,就谈不上发展;而没有公平享受改革红利,可能有一些人不仅没有改革红利,还会遇到改革黑利。

  第三,我们强调,改革要以公平可持续为导向,公平的含义就是要按改革收益匹配改革成本。改革成本,其实在很大程度上就是对现有利益的冲击。但人总是不愿意主动放弃自己的利益。因此,每个人承受的实际改革成本,与他们是否有能力规避冲击有关。一些改革之所以在现实中受到质疑,与公平有很大关系。

  第四,公平本身也是一个令人纠结的概念,这是一个相当主观的判断。公平的改革(包括公平地分享改革利益和承担改革成本),不是哪位领导说公平就公平的,这需要有一个合理的机制安排。比如,改革的公共政策要经过公众参与和互动,要有公众的广泛参与。

  

  二、改革红利包含了公平可持续的因子

  

  尽管我们探索了百余年,但如果从公平可持续发展这个角度看,我们恐怕还面临相当多的挑战。中改院前不久推出了一份报告,名字就叫《改革红利》,就是力图从公平可持续角度来打开“改革红利”这个核桃。

  第一,从现实情况看,由于多方面体制机制的不完善,我国制度创新与制度完善的空间巨大。由此可以释放出巨大的红利。例如,以理顺政府与市场关系为重点的市场化改革可以带来巨大的资源配置效率。茅予轼的研究表明,如果利率市场化改革提速,通过消除利率双轨制把储蓄存款使用效率提高3个百分点,按2011年经济总量测算,GDP可以增加2个百分点。这就是可持续的因子。

  第二,除了这个因子外,改革红利还要包括公平的因子。应当说,各个领域的改革都会有红利的产生。能让所有人绝对受益而不绝对受损的帕累托改进,当然是最理想的。但现实中这种情况恐怕很少。在改革红利释放后,不同领域红利分配情况不一样。而哪一个领域的红利分享公平程度最高,可以用社会参与来简要衡量。一般来说,社会参与度高、相对自由程度高,分配不公就更少;社会参与被垄断了、被控制了,那么分配不公可能就会更明显些。垄断行业是其中一个例子。例如,铁路政企分开是一个进步,会释放出不少红利,但怎么对中国铁路总公司进行进一步的改革,打破其垄断地位,让社会资本能够参与其中,恐怕任务还很艰巨。

  从现实需求看,如果改革不能促进公平正义,不能保障公平正义,不能让改革成果惠及全民,恐怕将失去全社会的广泛支持,改革共识难以凝聚,改革动力难以形成。新阶段的改革,要把调整利益关系,打破固有利益格局作为重点。不仅要通过增量改革,努力实现“帕累托改进”;更要通过存量利益的调整,改变利益集团的预期利益,只有这样,才能真正实现改革的突破。

  

  三、防止利益集团绑架改革

  

  改革面临越来越大的利益掣肘,以至于李克强认为“调整利益比调整理念还难”。在实际中,释放改革红利关键在于防止利益集团绑架改革。有三个方法可供选择或者同时使用:

  第一,加强改革的顶层设计。基本要求是分粥的人不能先喝。改革设计要有超脱局部利益的机制;很多专家都提到这一点。迟福林教授在今年政协的大会发言中也建议高层次的改革协调机制。尽管中编办有关负责同志表达了“三个不确定”。借鉴80年代的做法,至少可以从建立改革专家咨询机制入手,进一步加强专家咨询工作,增强改革的科学性和有效性,深入推进结构性改革。可以设立不同领域的专家咨询与论证委员会,建立常态化的工作机制,把专家咨询与论证作为改革决策的法定程序;同时先行建立先在一些地方探索。

  第二,改革要有公众参与、公开透明。改革在实践中出问题,有时不是在设计环节,而是在实施环节。在这种情况下公众的参与、监督和反馈就极为重要。没有这一点,仅有顶层设计,那就会产生另一个问题“谁来保证顶层设计没有局部利益倾向”?当然,在实践中,把顶层设计和公众参与结合起来,将更有效地防范利益对改革的扭曲。

  第三,如果利益集团无法控制,那为什么不培育更多的利益集团呢?让利益集团在公共政策上博弈。现实的矛盾在于,有些人有权利、有能力形成利益集团,而有些人则无权,也无力形成利益集团,这造成了博弈能力上的明显差距,使得公共政策制定经常性地偏向强势群体。因此,农民要有自己的利益代言人,产业工人有自己的利益代言人,更多利益集团间博弈,恐怕更容易达到公平的均衡点。

  

  四、既反“不改革”,也反“乱改革”

  

  改革既需要战略家的高屋建瓴,也需要外科医生的精确实施。没有前者,就有可能带来“不改革”;没有后者,就有可能带来“乱改革”。两者皆不可取。

  从历史看,“乱改革”可能有几种情况:第一,没有得到大多数人支持的改革;或者强行推进社会普遍不认同的改革;第二,在改革策略上没做好相应的准备,匆忙改革。细节决定成败,一项改革中,各部分推进的优先顺序有时候也很重要。没有做好相应的谋划就推进改革,可能会遭遇意想不到的阻力和困难。第三,绕开硬骨头,只改容易改的,难改的迟迟不动,绕着骨头转圈。第四,改革红利不能公平分配,改革沦为少数人谋利的工具。

  真正的改革支持者,反对“不改革”,也反对“乱改革”。不改革的前景各方都看得很清楚,但乱改革的后果往往是滞后的,这就需要提高改革的科学化水平,要更多地倾听社会的声音,更多地吸取基层创新的经验。

  五、改革红利的释放与公平分享依赖于政府自身改革

  改革红利的释放倒并不难,我们当前体制机制还有很多不完善的地方,任何一处的改进,都可以释放一些红利。比如,私营企业最需要的可能不是政府具体的财 税政策支持,而是政府向市场多放权,管制更少些。但不同的改革措施释放的改革红利是不同的。税制改革,我认为可能释放出来的红利比一些小打小闹的改革更 大。但政府自身改革,释放出来的红利规模,恐怕其他改革还很难相比。因此,尽快破题政府自己改革,相当重要。

  未来几年,除了李克强总理在答记者问上提到几方面改革外,更重要是需要有明确的时间表,全面推进政务公开、财政预算公开,加快推进官员财产公开、司法公开,尽快以决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调为重点完成大部门体制改革。

  

  作者:匡贤明 中国(海南)改革发展研究院经济研究所所长。


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