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李林:中国法治政府建设实践及完善路径——以行政审批制度改革为视角

更新时间:2013-03-19 23:43:35
作者: 李林 (进入专栏)  

  将行政审批流程各环节的具体要求整合到审批平台中,实现按照审批实际情况定制审批流程;三是建设网上电子监察平台,实现对审批过程网上全程监督;四是建设网上办事平台,方便群众办事,使群众足不出户即可申请行政审批,咨询审批业务,查询办理结果或进展情况、存在问题及解决办法;五是建设政务公开平台,将群众关心的通知公告、政策法规、审批条件、程序时限等全部予以公开。海南省政务中心推行的是“五位一体”的电子政务平台,自2011年1月开展网上审批试点以来,迄今已办理网上审批办件74600件,占全部审批办件量的48%,[6]明显提升了行政服务的效率和水平。

  完善网上审批需要解决的问题。第一,随着下放审批事项的增加,国家应当建立部、省、市、县的四级行政审批联网,通过审批网络系统实现远程申报和信息共享,开展网络审批,层层把关,全程监督,以减少各个层级部门的自由裁量权,减少审批备案环节,提高审批效率。第二,不断提高网上审批的电子化、技术化、数字化水平,减少人情和权钱干扰影响因素,制定统一的审批项目、审批标准和审批程序,开发统一的审批平台软件,并配备相应硬件设施,促进行政审批系统标准化、规范化和便捷化,形成统一高效的多级网上联动审批系统。第三,对行政审批工作人员和申请审批的群众进行培训,提高他们对网上审批的认识,适应网上审批的要求,掌握网上审批的操作技能,通过网络实现对行政审批的管理、服务、申报和监督。第四,研究制定网上审批的法规及标准,将网上审批纳入行政许可法律框架,从法律上对网上审批效力予以确认,明确网上审批过程中申请人及审批人员的权力和责任,完善电子签名、电子档案法规等网上审批相关法律配套。

  

  强化监督制约,确保廉洁高效审批

  

  行政审批是最容易设租寻租的行为,在分散行使审批权的管理体制下,行政审批容易成为腐败高发易发的主要环节。个别部门、少数公职人员利用手中的审批权,以权谋私、滥用权力、权钱交换、吃拿卡要,违背了法治政府的原则和政府管理的宗旨,损害了国家和公众的利益,损害了行政管理机关的形象。在政务中心集中行使审批权的新平台上,减少审批项目,规范审批行为,建立一整套行之有效的监督制约机制,强化对审批行为的监督,有利于从源头上减少腐败发生的可能性,有利于保证行政审批权的廉洁行使。

  集中审批权需要加强监督制约。从理论上讲,权力集中容易产生腐败,绝对集中的权力产生绝对的腐败。但是,我国以政务中心建设为平台的行政审批制度改革,是权力集中与分权制衡、监督制约相结合的改革,是行政审批的“所有权”与“经营权”相分离意义上权力集中的改革,是追求高效廉洁便民利民的改革。这种“集中”与“分权”统筹安排的改革机理主要体现为以下三个方面:

  一是在各审批职能部门内部,将审批权中的“所有权”保留于原权力主体(行政职能部门),行政审批所有权的性质和归属不变,只是将审批权中的“经营权”从行政职能部门及其负责人手中分离出来,相对集中于政务中心大厅运行,实现审批经营权的集中行使和科学配置。这一改革,形式上是相对集中审批权,实质上是改变了过去审批权集中于个别领导的局面,通过审批权的科学配置,形成对审批权行使过程的有效监督机制。由于审批权被从原来各行政职能部门的处室剥离出来向审批办集中,进而向政务中心大厅集中,原处室的职能由过去侧重行政审批转变为主要制定规划、调查研究、拟定政策措施、加强监督检查,从而形成了决策、执行、监督适度分离而又相互制约的权力监督制约机制。

  二是在政务中心大厅内部,强调对审批权进行适度分权制衡,强化对行政审批权的监督制约,消除因审批权集中运行而可能滋生腐败的体制机制因素。实行集中审批后,所有审批业务由审批办一个窗口对外,对办理条件、所需材料等实行一次性告知,审批办主任、各行政职能部门及其处室不接触申请人,对审批业务人员与申请人实行物理和制度双重隔绝,有效监督制约了行政审批权的行使。同时监察部门在政务中心设置行政效能监察室,对审批程序、办理时限、服务质量等实施全程“嵌入式”监控。

  三是将集中于政务中心的审批权进行分解和分工,形成审批过程各个环节的权力监督制约机制,解决审批权在业务处室乃至审批办内部的权力制衡问题。部分项目由于受场地、设施、技术等条件的限制,需要在大厅之外采取委托办理、分办督办模式的,审批办将其授权给相关业务处室办理,审批办则牵头并利用网络对各业务处室进行督办。例如,海南省国土环境资源厅审批办推行“项目集中、过程委托、网上审批、统一监管”的审批模式。审批办负责对每个审批件和每个审批环节进行跟踪监督,向承办处室进行电话督办和发送《审批项目督办通知书》进行书面督办(图略)。

  权力越是集中,越是需要加强对权力的监督制约。在对行政审批权进行监督制约方面,应当进一步健全行政审批的监督体系,不仅充分发挥专有机构的监督作用,而且积极发挥公众和社会舆论的监督作用,使各方面的监督形成合力;进一步完善对行政审批的制衡机制,通过事前和事中监督,建立重大责任审批、合法审核等会议制度,加强监督的针对性,防止决策失误、权力失控和行为失范,杜绝行政审批的不作为和乱作为;进一步完善行政审批的监察制度,建立具有适时监控、预警纠错、信息服务、投诉处理等多种功能的行政审批监察系统,增强监督的实效;进一步加强事后监督,严格执行行政审批责任制,追究违法审批者的法律责任。

  强化行政审批的政务公开。公开透明是防止公权力腐败的有效手段,是监督制约行政审批权的重要原则。改革行政审批制度,应当根据“应公开全公开”的原则,全面推进行政审批的政务公开,将审批事项、主体、依据、条件、时限、程序、收费依据、收费标准等全方位向社会公开,阳光操作,增强群众对审批事项办理的预期性,便于社会监督;应当根据行政审批的服务质量承诺书,加强服务审批标准化,明确服务标准及时限,优化审批流程,向社会公开。

  海南省的改革实践,为我们提供了行政审批政务公开、阳光操作的有益经验。为了全面实现行政审批政务公开,海南省政务中心建立政务公开平台,组织34个审批办对每个审批项目编制办事指南,制定示范文本、申请表格,提供数十台自助查询电脑,通过中心和政府各部门网站、新闻媒体、办事卡片、电话、邮件等多种方式,对行政许可审批项目名称、法律依据、申请条件、申报材料、办理程序、审批进度、承诺时限、收费依据等进行“八公开”,项目办理结果都通过中心网站、手机短信、现场LED屏幕、触摸查询机等进行公布,极大方便了群众办事。

  强化网络电子监察。据统计,全国31个省(区、市)都不同程度地开展了电子监察工作,海南、浙江、上海、湖南、江西、广东、广西、贵州等地实现了省、市、县三级联网监察。海南省政务中心行政审批系统与34个进驻单位实现远程联网,进驻单位领导与相关处室可远程登录审批系统查询审批情况、监督审批工作。政务中心还对27个进驻单位进行视频联网,公开审批办工作人员工作作风、服务态度、在岗情况和办事效率,委厅局领导可对进驻中心大厅的审批办工作人员进行实时监督。同时,各界群众、新闻媒体、各级人大及政协代表可借助海南省政务中心网站,对审批工作进行在线监督投诉,建言建议等,使监督主体更加丰富,监督方式更加立体。

  从地方的实践来看,目前一些地方的网络电子监察,主要还是局限于对限时办结情况和投诉受理的监督,还应当强化对行政审批合法性、规范性的监督。下一步应当集中人员、资金和技术等资源,努力攻克技术难题,打造先进完善的网上审批平台和电子监察平台,将审批项目的各项内容、各个环节、各种程序固化在网上,推行标准化审批和监督,减少审批人员的自由裁量权,实现用技术促服务、用技术促监督。

  

  李林,中国社会科学院学部委员,法学研究所所长、研究员、博导。研究方向:法理学、立法学、比较立法学、法治理论、宪政民主理论等。主要著作:《立法机关比较研究》、《法制的理念与行为》、《立法理论与制度》、《法治与宪政的变迁》、《走向宪政的立法》等。

  

  【注释】

  [1][2][4]参见温家宝总理2011年11月14日《在全国深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议上的讲话》。

  [3]李林主编:《中国法治蓝皮书(2012)》,北京:社会科学文献出版社,2012年,第281页。

  [5]参见海南省《关于34个单位776项行政许可和行政审批事项集中在省人民政府政务服务中心办理的决定》(琼府〔2007〕69号)。

  [6]据海南省政务中心审批系统统计。


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文章来源:《人民论坛·学术前沿》2012年第12月(上)
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