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李林:中国法治政府建设实践及完善路径——以行政审批制度改革为视角

更新时间:2013-03-19 23:43:35
作者: 李林 (进入专栏)  

  温家宝总理在全国深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议上进一步明确指出,要创新行政审批服务方式,推进服务型政府建设,加强政务中心建设,原则上实行一个部门、一级地方政府一个窗口对外。

  搭建集中审批平台,成立政务中心,是各地的普遍做法。尤其是行政许可法颁布后,政务中心在服务理念、服务内容、服务方式、服务领域、服务效能等方面,取得了突破性进展,成为地方政府的一个明星工程,成为方便群众和企业、服务社会、建设服务型政府的一个重要窗口和平台,对于推动地方经济社会发展起到了重要作用,深受群众的欢迎和好评。

  据统计,截至2011年,全国共建立政务服务中心2800多个。具体来看,各地政务中心大约有五种管理类型:第一种是作为政府的派出机构,如海南省政务中心;第二种是作为政府办公厅(室)代管的二级机构或内设机构;第三种是作为政府议事协调机构的办事机构,如与政务公开领导小组办公室一个机构、两块牌子;第四种是作为政府直属事业单位和挂靠政府有关部门(如发展改革委、监察局、招商局等)的事业单位;第五种是作为政府的工作部门,如长春市路园区民生工作局、成都市武侯区行政审批局把所有审批集中在一个部门。

  从全国政务中心的实践运行状况来看,各地差异较大,大致有三种模式:

  第一种是有的地方纳入政务中心的审批事项较少,大部分审批事项仍在政府各个部门办理。例如,有些行政职能部门以各种理由拖延或者拒绝进入政务中心,导致部分含金量高甚至收费较高的审批项目仍然在政务中心外审批,政务中心基本上流于形式,行政审批制度改革往往成为“形象工程”。

  第二种是有的政务中心只管受理申请和发放证照,政府各部门审批职能没有调整归并。例如,尽管有些行政职能部门在政务中心设了窗口,但是进入窗口的授权不到位,或者实质性授权不多,窗口只收申报材料,申报材料仍然要回部门审批,政务中心成为行政审批材料的收发室和转运站,行政审批制度改革往往成为“半拉子工程”。

  第三种是有的政务中心实现了多数审批部门、审批事项进驻,绝大部分进驻事项均能办理,形成了以政务中心为平台的高效、廉洁、便民的行政审批机制,政务中心成为同级政府的行政审批管理与服务机构,切实承担起推动行政审批制度改革的主体角色。海南省政务中心作为第三种模式的代表,是行政审批制度改革的“样板工程”。

  实践证明,建立政务中心相对集中进行行政审批,有利于规范行政审批权,提高行政审批的效率,增加行政审批的透明度,方便群众办事和监督。下一步深化行政审批制度改革,加强政务中心建设,应当做好以下工作:

  第一,强化政务中心的集中审批。这里的关键词是“集中”。一般来讲,在行政审批制度改革中,有“两集中”和“三集中”两种模式。所谓“两集中”,是指审批人员和审批项目的相对集中。目前大多数地方实行的是“两集中”模式。所谓“三集中”,是指审批事项集中、审批权力集中、审批人员集中。审批事项集中是在不增加编制的情况下,各厅局设立专门的行政审批办公室,将原来分散在各处室办理的审批事项向行政审批办公室集中,其他处室不再具有审批职能;审批权力集中是由行政首长授权,将分散在各分管领导和业务处室的审批权力向行政审批办公室主任(即“首席代表”)相对集中;审批人员集中是指行政审批办公室以及工作人员整建制向中心集中。“三集中”后各审批办拥有受理权和直接审批权,启用“行政许可专用章”,在政务中心的统一领导、组织、协调和监督下进行行政审批。从根本上防止和解决了政务中心窗口“只受不理”、“两头受理”、“多头办理”以及由此产生的一系列问题。

  海南省政务中心率先提出并实行“三集中”的模式。通过“三集中”,海南省实现了对行政审批事项和审批权的有序管理和科学整合,提高了依法行政水平,提升了行政审批效率。集中审批权,主要是审批权在审批机关内部以及从各审批机关向政务中心的集中。集中审批职能,主要是各部门将本部门所承担的行政审批职能和相关项目收费职能全部移交审批办;择优选配审批办工作人员,把政治素质高、业务熟、能力强、服务优的工作人员,集中到省政务大厅审批办窗口办公。另外,各审批机关行政首长要对作为审批办主任的“首席代表”依法委托授权,统一启用行政审批专用章。例如,海南省住房城乡建设厅共有49项审批事项,以前分散在7个内设处室,由3位领导分管,涉及53位审批工作人员,使用7枚专用章进行审批。进入省政务中心大厅后,49项审批事项由省住房城乡建设厅审批办11个工作人员办理一个窗口对外,“首席代表”全权审批, 使用1枚审批专用章对外行使审批职能。从海南的经验来看,实行“三集中”之前,审批权过分集中于各委厅局一把手或分管领导手中,容易造成办事拖拉或个别人对审批工作的干预,产生腐败和权力滥用;实行“三集中”之后,大多数审批权从各委厅局一把手或分管领导手中移交给了审批办主任(首席代表),把审批权推向窗口统一行使,接受多层监督实行“谁审批,谁负责”,各委厅局一把手或分管领导对被授权的审批办主任实行监督。“三集中”之前,几乎所有审批项目都会超出法定审批时限,“三集中”之后,在进入政务中心大厅办理的审批项目中,有60.9%规定了短于法定时限的承诺时限,而且绝大多数审批项目都能在比承诺时限更短的时间内完成,除改为即时办理的项目以外,承诺时限比法定时限提速最高达95.6%。以海南省商务厅为例,经过“三集中”改革,审批办件的按时办结率达100%,承诺办件的提前办结率达99.7%,并有83.8%的承诺办件转化为即时办件,大大提高了审批效率。

  第二,创新政务中心的审批机制。审批机制是行政审批应当遵循的程序、时限和规则,是提高审批效率、降低审批成本、便民利民的保障。各地政务中心设计和实施的审批流程不尽相同,却大同小异,主要有四种办理审批机制。一是即时办理审批机制。即申请人递交申请后,材料齐全的项目,审批办当场或当天予以办结。目前,海南省政务中心大厅有29个单位采用这种审批机制,共有60项可以即时办理的审批项目,即时办件数占全部办件总量的84%。二是承诺办理审批机制。即对程序、条件相对复杂,或需组织现场勘察、专家评审、听证等不能即时办理的审批项目,根据项目审批条件和法律规定时限承诺办结。承诺审批分为政务中心内部循环审批和委托办理、分办督办两种类型。三是重点项目联合审批会议机制。即对需要多个行政职能部门做出审批意见的项目,设立重点项目联合审批会议协调机构,为申请人提供并联咨询,协调解决审批中的难点、部门间互相配合、前置审批和后置审批的衔接等问题。四是上报审批机制。此类机制适用于在政务大厅窗口受理初审、审核、审批办主任(首席代表)做出初审意见后需要报上级审批的项目。目前海南省共有217项需要上报的项目,其中需上报国家部委审批的192项,需上报省政府审批的25项,占总项目的17%。

  在实行以上四种审批机制的基础上,海南省还在完善审批配套机制上有所创新:为解决审批“三集中”改革后审批与批后管理可能出现的“脱节”问题,审批办与各部门相关业务处室建立了协同工作及信息交流机制。审批中涉及监督、年检、事权下放的环节,审批办与业务处室协同办理,并按时、按标准交互审批结果等相关信息,确保审批与批后管理两项工作有效衔接。

  第三,强化政务中心的服务功能。提供高效便利廉洁的审批服务是设立政务中心和改革行政审批制度的初衷。为此,各地根据国务院的原则要求,从本地的实际出发,创新服务方式,强化服务功能,建设服务型政府。以海南省政务中心为例,它们推行政务大厅的“一站式服务”,创建了对外“四个一”(一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务、一个窗口收费)和对内“五到位”(授权到位、机构到位、人员到位、职能到位、监督到位)的行政审批办理模式,[5]全面增强了政务中心的服务功能。在强化审批服务功能的过程中,区分审批事项的不同类型做出处理。首先,对于简单审批事项,实行窗口人员直接受理并办理。对于复杂审批事项,实行“一审一核”或“二审一核”办结制,做到办件不出政务中心大厅。其次,对于受场地、设施和设备限制,需要在大厅之外开展检验、勘察、听证、论证等环节的审批事项,各首席代表行使分办权和督办权,依靠会审会签、会议研究、委托评审、专家论证、检测检验等制度,保证项目按时公开办理,按法定审批时限承诺办结。再次,对于涉及两个或两个以上部门办理的审批事项,实行“首办责任制”,由首办窗口或政务中心协调相关部门按时办结。同时科学优化审批流程,推行并联审批。例如,对电子口岸入网许可事项,由海口海关审批办牵头省商务厅等六个相关部门进行并联审批。海口海关通过网上审批系统将申请材料发送给各部门同时进行审批,节约了大量审批时间。无论哪类审批事项,均须由行政审批办公室受理和办理,且受理、初审、告知、发证等行为均须在窗口完成。据统计,当前海南省政务中心内部循环即可办结的审批事项办件量占所有审批事项办件总量的88.7%。

  第四,加强政务中心建设亟待解决的两个问题。一是着力改善政务中心的法律环境。在现行法律体系和行政运行管理模式不变的情况下,对于政务中心的法律地位、行政主体和执法主体资格,政务中心与各行政职能部门的法律关系,政务中心与政务大厅的关系,政务中心的法律责任等问题,需要从法理、法律与实践的结合上研究解决。二是加强中央对行政审批制度改革和政务中心建设的领导。国家把行政审批制度改革顶层设计和领导实施的职能交给监察部,而不是国务院,没有国务院行政审批制度改革领导小组,也没有设立国务院的政务中心,使这项改革在中央和地方层面都缺乏应有的力度,地方政务中心履行职能面临“小马拉大车”的困局,对于这些体制性问题,国家应当尽快研究解决。

  

  加强电子政务建设,全面推行网上行政审批

  

  网上审批是对政务中心大厅审批的延伸和拓展,是政务中心加强电子政务建设的重要内容。国务院要求,应当大力推行和规范网上审批,推进行政审批公开,把审批事项、审批程序、申报条件、办事方法、办结时限、服务承诺等在网上公布,实行网上公开申报、受理、咨询和办复。

  推行网上审批的必要性。在政务中心实体大厅审批的基础上推行网上审批,具有重要意义:一是有利于扩展政务中心办事大厅的实体空间(场地),以便使更多的行政职能部门和行政审批事项“应进全进”到政务中心;二是有利于提高政务中心大厅行政审批的效能,减少审批环节,缩短审批时间,明显提高政务中心大厅行政审批的效率;三是有利于群众咨询、申报和办理审批事项,监督审批过程,更好实现便民审批和为民审批;四是有利于深化政务中心的机制改革,强化对行政审批的内部监督、过程监督和外部监督,有效防止审批腐败,实现廉洁审批。

  在推行网上审批的过程中,有人认为只需要建实体大厅审批就能解决问题,不用搞网上审批;有人认为只需要实行网上审批就够了,不用建政务中心的实体大厅;还有人认为应当先建政务中心的实体大厅,再建网上审批的虚拟大厅,从而实现有形大厅与无形大厅相结合。事实表明,只建虚拟大厅而无实体大厅,不仅使网上审批缺乏基本的运行载体,而且无法有效解决办事群众“跑多门”的问题,无法达成审批事项集中办理的规模效应;只建实体大厅而无虚拟大厅,审批工作就缺乏丰富的科技手段延伸,无法实现政务服务的全天候覆盖。“两个大厅”缺少任何一个,都不利于“服务型政府”的建设。海南省政务中心的实践证明,把政务中心的实体大厅与网上审批的虚拟大厅结合起来,无缝对接,相互补充,彼此配合,相得益彰,可以满足人民群众不同层面的申办需求,能够更好地发挥“一班审批人马”、“两个政务中心”的作用,从而推动行政审批制度改革的不断深化。

  建立网上审批的电子政务平台。以电子政务平台为依托的网上审批虚拟大厅,保证了群众在网上办事如同在实体大厅办事一样,享受同样便捷、高效和人性化的服务,同时又突破时间、空间和人情因素的制约,成为“全天候”的服务型政府。上海市推行网上审批,建立面向企业与市民的网上公开、网上申报、网上预审的网上办事大厅;实现数据共享,通过网上信息交换,建立诚信体系。

  根据海南省政务中心的经验,加强行政审批制度改革中的电子政务建设,应当着力建设“五位一体”的电子政务平台:一是建设项目管理平台,将审批事项的集中管理、清理下放、集中审批等规范化、常态化;二是建设网上审批平台,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《人民论坛·学术前沿》2012年第12月(上)
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