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熊易寒:从业主福利到公民权利

——一个中产阶层移民社区的政治参与

更新时间:2013-02-24 14:47:54
作者: 熊易寒  

  就可以参加居委会选举了。

  另一个则是新兴的网络平台,年轻人通过业主论坛和跨社区的网络平台“J镇志愿者联合会”,积极影响基层政府的公共决策与公共服务,并参加基层人大代表的选举,颇有“网络问政”的味道。在这些版主和网民中,既有上海人,也有外地人,大约各占一半,版主们说:“大家平时也不在意你的户口是哪儿的,志同道合就可以了。不论是哪里来的,作为新J镇人,共同推动社会的发展。”

  由此可见,年龄是比户籍更为重要的分野:无论本地居民还是外来人口,老年人更倾向于通过居委会参与公共生活,而年轻人更倾向于通过网络平台影响政府决策。

  

  三、政治参与:公共服务的“洼地效应”

  

  关于J镇尴尬的地理区位,志愿者联合会的版主们有一个经典的概括:“S区是上海的郊区,J镇是S区的郊区。”J镇虽然隶属于S区,但处于近郊与远郊的结合地带,实际上更加接近市区,而不是区政府所在地S新城。市区的公共服务设施是成熟、完善的,而S新城作为上海的卫星城,本身就是一座功能完整的中等城市,基础设施相对完备。这样一来,从公共服务设施的配套来看,J镇就成了市区与郊区之间的一块“洼地”,一方面远远落后于市区,另一方面又超出了S新城公共服务体系的辐射范围。近年来J镇人口的迅猛增长,更加大了公共管理和公共服务的难度。

  首先是公共资源的配置与分配问题。虽然外来人口已经占城乡结合部地区人口的多数,但地方政府对于该地区公共物品的提供,却是以户籍人口为依据的,譬如,警力的配备、公务员的数量、学校、医院等公共设施、公共财政的投入,都是与户籍人口挂钩的。大量人口的涌入导致了公共资源的紧张:一是教育资源短缺。截至2012年3月,J镇只有3所公办幼儿园和6个办学点,可接纳2350名儿童,民办幼儿园11所,在园儿童3000人,无证的学前幼儿教育点多达41所,接纳了4000多名儿童。预计到2012年9月,至少有1100名儿童无法就地入园。面对无证幼儿教学点,教育行政部门陷入两难处境,若贸然取缔,会导致大量儿童无法入园,若听之任之,又存在火灾、食物中毒等安全隐患。中小学的教育资源也同样紧张,当前公办和民办小学各3所,中学各1所,均已人满为患。二是社区医疗资源不足。根据上海市的规定,人口超过10万人的镇,每新增5-10万人口就应增设1所社区卫生服务中心,但人口超过30万人的J镇,虽然实际规模接近一座中等城市,却只有1所二级乙等医院和1所社区卫生服务中心。三是公共交通设施配套滞后。公交站点到居民小区的“最后一公里”交通配套无法满足社会需求,车辆非法经营问题严重;通往中心城区的道路经常发生交通拥堵,此外还存在大量低等级公路,无证摊贩占道经营,给市民出行造成了极大不便。

  其次是城市管理问题。一是市容环境脏乱差。由于制造业企业、来沪人口大量聚集,原有的生活废弃物收集、垃圾处理设施难以满足需求。城市管理人员也存在巨大缺口,S区常住人口约35万人,面积32.92平方公里,而城市管理在编执法人员仅有25人,其中队员19人,平均每名执法人员需要负责1.7平方公里的地区。二是违章建筑泛滥。城乡结合部的村民几乎每家都有违章搭建,少则十几间,多则40、50间,大多用于出租,出租房约占实有房屋的50%左右。

  最后是公共安全问题。一是社会治安问题突出。城乡结合部地区的治安案件和刑事案件总量往往在所属区名列前茅。J镇平均每天110报警电话约120-130个,其中大多为违法犯罪类案件;仅该镇一年的社会治安案件就相当于某些远郊区县一年的案件。然而,J镇派出所仅有106人,其中社区民警47人,警民比例远远低于中心城区。二是安全隐患较多。城乡结合部的不少农民私房对外群租,天然气、液化气罐违规合用,存在爆炸隐患;违章建筑间距太小,消防车无法进入;无证诊所、“黑车”、地下食品加工厂、无证幼儿园等,都构成了公共安全隐患。三是群体性突发事件频发。仅2011年就发生两起大规模堵路事件:4月13日下午一名骑摩托车的男子与同方向行驶的城管执法车上人员发生口角和肢体冲突,后骑车男子躺在路中央并且拒绝就医,迅速引起人群围堵,导致J镇两条主干道拥堵近6小时。11月13日晚上6点多,J镇一辆电瓶车与小汽车碰撞,由于小车司机的不当处理导致双方产生肢体冲突,有人谣传小车司机为政府工作人员,引发近千人围堵公路,交通瘫痪达两个多小时。[1]这些社会问题都令J镇居民,尤其是中产阶层心生不满,有居民在业主论坛撰文称:

  J镇地区原本有许多优秀的高档楼盘,均价都在两万左右,各小区入驻的居民也多为文化素养较高的群体,但是这种道路偶发事件为何可以迅速变成群体堵路事件并多次出现,实在值得思考!J镇已经是上海最大的人口流入地,外来人口达到六位数,各种人口的综合素质层次不齐,管理上更可谓现代文明遇到丛林法则。仅仅夜间沿街设摊就已经是顽症难除,每当夜幕降临,各种地摊、排挡将主干道人行道全部挤满,各种商贩无惧各类执法人员,居民无数次呼吁政府职能部门清理乱设摊等具有安全隐患的违法行为,但是收效甚微。各类抢夺案件时有发生,小区群租现象更是让人一筹莫展,此类报道多次见诸各大媒体。作为J镇居民,需要的是稳定的生活环境和可靠的出入安全……[2]

  另一方面,J镇公共服务的现状也激发了居民的参与热情。A小区党支部韦书记过去长期在村委会任职,她认为:“A社区居民自我管理意识强,参与社区管理的意愿强烈,而村改居居民注重个人利益和福利,对公共事务不太关心。由于A社区的居民自身素质高,提的要求也高,不但对环境、卫生、治安有要求,对我们居委会干部素质的要求也高。我们现在有些力不从心,居民对居委会干部素质期望高,拿市区的水平跟这里比,很容易形成落差,产生矛盾。”

  在城乡结合部,中产阶层的参与热情要高于中心城区,这在很大程度上是由于该地区公共服务体系发展滞后,为中产阶层提供了跨社区的公共议题,激发了他们的参与积极性。由于社区公共服务的水平不仅关系到中产阶层的生活质量,也影响到他们的房产价值,因此,中产阶层试图通过政治参与来改善公共服务供给不足的状况。笔者将这种现象称为公共服务的“洼地效应”。与来自市区和外地的中产阶层形成鲜明对比的是,J镇“村改居”居民的参与积极性较低,这一方面是他们所居住的J镇南部地区属于老城区,公共服务设施相对完善;另一方面则是因为他们是城市化的显著受益者,也没有为房产支付高昂的价格。

  

  四、“属地化”风波:老年业主的依法抗争

  

  在J镇,各“导入人口”居委会的主任通常由当地村委会或“村改居”居委会的副职或委员调任,委员则多是当地户籍的大学毕业生。A小区也不例外,第一届(2006-2009年)的居委会全体成员、第二届(2009-2012年)的全职委员(坐班委员)都不是本小区的,“属地化”的程度很低。而根据民政部和上海市的有关规定,居委会成员应在本居住地区有选举权和被选举权的居民中产生。这就引发了居民与居委会的矛盾。A小区的相当一部分居民(尤其是老年人)是从市区搬迁过来的,他们不自觉地会用市区的标准来衡量居委会的工作。须知,上海市区的不少居委会干部原系纺织系统、冶金系统的政工干部(工会主席、组织部长、宣传部长、妇联主任等),因国企改革而“下岗分流”,他们的文化素养、工作能力远胜老一辈的“婆婆妈妈”,为上海的社区建设注入了一股新鲜力量。而郊区的J镇,最近10余年才开始进入城市化的快车道,社区干部多是“洗脚上岸”的农民,在文化程度、工作方法上与市区的居委会干部自是存在一定差距。有居民告诉笔者:“我们的居委会干部是‘乡下人’,水平太差,差到不能理解,开会也讲不出个名堂,做事没有方法,但是对上面有一套。”有的居民跟居委会发生矛盾,甚至会说:“你们这帮乡下人凭什么管我们上海人!”矛盾的尖锐性可见一斑。2006年的选举风波就是在这种背景下发生的。居民赵先生退休前是冶金系统某国有企业的党委书记,后因企业倒闭赋闲在家。2004年镇政府向社会招聘居委会干部,他被聘为坐班委员。他回忆说:

  2006年是我们小区第一次居委会选举,之前的居委会干部都是镇政府聘任的,我当时也是居委会干部,看到选举文件很高兴,因为市里的政策是居委会干部属地化。聘任的干部都住在别的小区,朝九晚五,晚上有事也找不到人。属地化就方便了。我就自告奋勇,做居委会筹备组成员,在会上解释文件,提出属地化的问题。居委会干部感觉(职位)受威胁,与我们针锋相对,就导致了一场风波。小区的一批骨干分子到镇政府上访,到市政府信访办上访,强烈要求属地化。(2012年7月25日访谈记录)具有法律工作背景的龙先生是要求属地化的核心人物之一。2006年选举期间,以龙先生为首的几位居民先后给S区区长、上海市民政局、市人大法工委写信,并到市政府信访办上访。围绕属地化问题,龙等人质疑居委会换届选举的程序合法性:

  1.违法剥夺居民的选举权。本小区选民登记、选民资格认定于法不合,有效选民和有效推选票不符合本次应登记确认选民的实际情况。以采样的77-82号居民小组为例:该小组住户为60户,推选票上打勾同意指定小组长名单的仅4户,自荐的1户;同意指定居民代表名单的仅3户,自荐的3户,对此推选结果尚有90%的居民是自愿放弃还是被剥夺了选举权利?

  2.违法产生居民代表。依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定,居民代表应由每个居民小组选举产生。任何组织和个人不得指定、委派或随意更换、取消居民代表。本次选举居民代表采取指定代表名单上门要求打勾签名的方式,从未召开一次居民小组会议选举……在居民代表法定人数经公布未达到法律规定、居民代表名单尚未正式确认并公布的情况下,“选举”产生了居委会班子,严重违法了法律规定和选举程序。

  3.违法指定居委会成员。上级J镇有关领导指派了3名农村选民任职居委会干部不符合“本居住地区居民”和“自治组织”的法律规定,不具备属地条件又无特殊原因和相关手续,从未被居民认可并推选为居民代表,受到居民代表的质疑。由于镇有关领导的指派人选并违规操纵,选举结果在5人组成的居委会中占据了一正二副的主任要职,居民群众担心的“村委会”终成现实。

  4.违法选举居委会成员候选人。根据选举程序规定,居民代表选举(注:2006年采用间接选举),应先由过半数的有选举权的居民代表(3人以上)联合提名候选人。本次选举未按法规程序民主协商和民主选举的方式产生候选人,而是按照事先制定名单,事先印好简历,事先划分编组,事先认定对象的程序,由支部书记一手指定5名候选人和预先指定陪衬的差额候选人,通过“指定人选,等额提名”的方式产生。[3]

  信中的四个“违法”表明居民的抗争带有“依法抗争”的性质(O'Brien&Li,2006),即以中央政府的政策或国家的法律法规向基层政府施加压力。在写给市人大法工委主任的这封申诉信中,龙先生等人还明确地指出“区民政局对认定选举结果应承担主要责任”,“敷衍塞责、监督不力,无法实现依法‘推倒重选’的结果”,并呼吁“依法重新选举”。龙先生等人去市政府上访之后,市民政局派了三名处级干部一行六人跟上访居民进行对话。民政局官员解释:属地化是方向,但A小区的条件还不成熟,居民要听从当地政府的安排。

  经过选举风波之后,龙、赵等人由“呼吁”转向“退出”,不再参与居委会事务,龙先生说:“居委会没啥意思,我现在主要关心业委会。业委会掌握经济资源,关系到我们大家的切身利益。当务之急是把业委会工作落到实处,让业委会有效监督物业公司,管理好公共资金。”但多数老年业主选择了“忠诚”,继续参与居委会的各项活动(Hirschman,1970;刘春荣等,2010)。社区积极分子邵女士表示:“居委会的工作是不太令人满意,不过呢,我们都是老年人,如果不参加居委会组织的活动,我们上哪儿参加活动去?J镇不比市区,可以上老年大学什么的。再说,在居委会当志愿者,做个楼组长什么的,还可以服务社会,同时也锻炼身体。何乐而不为呢?”2006年的“属地化”诉求虽然没有实现,但也并非完全没有成果。J镇领导开始考虑逐步推进属地化进程。2009年换届选举,各个“导入人口”小区首次有了属地化的兼职委员,A小区有3位居民进入居委会。2012年,依然是3位属地化委员,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《社会学研究》2012.6
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