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何得桂 党国英:陕南避灾移民搬迁中的社会排斥机制研究

更新时间:2013-01-31 20:23:39
作者: 何得桂   党国英 (进入专栏)  

  

  摘要:灾害移民搬迁不仅仅是简单的经济问题,还是一个政治和社会问题,涉及移民的社会适应、社会影响和政策调整等。既有关于陕南避灾移民搬迁研究大多是从宏观和政策层面,突出对移民搬迁所取得进展和成效分析,但很少有人注意到农村的地方性文化——制度对移民搬迁政策实施的影响,自然也容易忽视搬迁引发的社会效用不足问题,特别是广大农民在搬迁安置中的利益诉求没有得到应有重视。

  

  一、引言

  

  为从根本上消除重大自然灾害等因素对陕西省南部地区民众生命财产安全的威胁,被称作新中国成立以来最大移民工程的陕南地区避灾移民搬迁已于2011年5月6日正式启动。它是陕西省实施的一项重大惠民工程和战略举措,投资总规模将超过1100亿元,计划用10年时间对地处陕南地区的安康、汉中、商洛3市的28个县(区)中的60万户240万人进行搬迁,以改善他们的生产生活条件。移民搬迁涉及地质灾害移民搬迁、洪涝灾害移民搬迁、扶贫移民搬迁、生态移民搬迁和工程移民搬迁等五种类型,统称避灾移民搬迁。由于移民搬迁人数远超过三峡移民规模,该工程受到社会各界广泛关注。

  面对如此重大的区域性移民搬迁活动及其可能产生的社会经济问题,已逐步纳入政策研究者和学者的研究视野。然而,已有成果大都是一些具有官方背景或移民搬迁实施者所从事的政策性研究,其所关注的主要议题包括陕南避灾移民搬迁的政策背景、搬迁对象和主要做法,存在的主要问题以及完善移民搬迁的对策建议。[1][2]受多种因素制约,这些研究者所获取的官方资料基本上大同小异,有实地调查论据支撑的研究较少,其研究广度和深度明显不足。灾害移民搬迁不仅仅是简单的经济问题,还是一个政治和社会问题,涉及移民的社会适应、社会影响和政策调整等。既有关于陕南避灾移民搬迁研究大多是从宏观和政策层面,突出对移民搬迁所取得进展和成效分析,但很少有人注意到农村的地方性文化——制度对移民搬迁政策实施的影响,自然也容易忽视搬迁引发的社会效用不足问题,特别是广大农民在搬迁安置中的利益诉求没有得到应有重视。本文以陕南地区的丰阳县S镇的实地调查为基础,运用社会排斥理论对灾害移民搬迁中的“搬富不搬穷现象”进行初步探讨。

  

  二、社会排斥理论与移民

  

  社会排斥理论是一个出现于20世纪70年代并被广泛应用于研究社会贫困问题的重要理论。“社会排斥”的概念由法国学者勒内·勒努瓦(ReneLenoir)于1974年率先提出。它是一个多元性概念,最初含义是指经济领域中的互相排斥现象,但发展到后来就已超出经济领域,指的是社会生活各方面的排斥,包括诸如教育制度、就业劳动力市场、公共物品供给、政治参与和性别排斥等领域。[3]皮埃尔·斯特罗贝尔(PierreStrobel)把社会排斥看作是一个具有多维度特点,涉及社会的、政治的、经济的和文化的等方面的边缘化或隔离的系统性过程。“为有效克服社会排斥现象,需要查明排斥原因,并明确指出何人和哪些人在排斥”。[4]社会排斥是生活居住在社会中的个体,没有以这个社会的公民身份参与各项正常活动的状态。社会成员在生产、消费、政治和社会互动的不参与或参与不足都可能被认为存在社会排斥。在经济社会中,个体可能遭遇排斥的地方不胜枚举。但总的来看,社会排斥是多面向的动态过程,受到经济和社会再建构的深刻影响。导致社会排斥的原因既有功能性因素,也有结构性因素;前者主要是指个体组织或群体因为自身所拥有的个人资源和社会资源不足,导致社会功能欠缺而处于一种被排斥状态;后者是由于社会结构不合理或失衡而产生的一些社会排斥,包括制度与政策导向以及有意和无意的政策失误等。

  国外研究中,很早就注意到移民过程的社会排斥问题。有学者在研究法国大骚乱问题时发现,没有根据无视民族差异的“法国模式”去正视20世纪五六十年代迁往法国的移民工人,而是将这些少数人口封闭城郊,使他们根本无法通过社会阶梯融入当地主流社会。有研究者通过对华人在美国遭遇的法律和社会排斥分析,探讨了华人移民在运筹金融资本与人力资本过程中有效增强社会资本,形成独特的族裔资本并使之与主流经济竞争。移民社区处于主流社会边缘地带,移民文化属于次等文化,不管是何种背景,最终都要放弃自身独特的文化传统,脱离边缘社会制约,才能挤进主流社会之中。[5]有学者从社会排斥最重要的两个横向维度,即劳动力市场和福利国家重点分析了迁移人口在欧盟国家的社会排斥机制与特点。[6]

  在国内,社会排斥作为一种研究视角,近年来已被广泛运用于对三农问题、教育问题、城市贫困阶层以及艾滋病问题等方面研究。有学者对中国国内移民的社会排斥问题给予一定关注。例如姚洋通过对江苏武进的苏村、浙江苍南的浙村、河北三河的冀村和广东东莞的粤村等四个典型村庄调查,分析外来移民遭受的社会排斥与经济歧视,主要包括有地理空间隔离、基本政治权利丧失、有限的社会交往,难以享受福利以及在劳动力市场遭遇歧视等。[7]

  需要指出的是,社会排斥具有相对性,依据被排斥者所处的社会位置可以把社会排斥分为不同的层次。[8]“如果一个人是被社会排斥的,他必须在地域上居住在那个排斥他的社会里”。[9]本文所探讨的移民搬迁中的社会排斥,是把遭受社会排斥的农民群体与他们周边的其他群体进行比较展开的。

  

  三、移民过程中的“搬富不搬穷”现象

  

  在探讨移民过程的社会排斥问题之前,有必要从相对宏观层面对陕南移民搬迁的背景和进展进行简要回顾。陕西地处黄土高原,地质灾害频发。地处陕南的商洛、汉中、安康三市的地质条件差,山体稳定性脆弱,易发生滑坡、山洪、泥石流等次生灾害。据不完全统计,仅2001—2010年十年间,陕南地区共发生地质灾害2000多起,造成590多人死亡或失踪,直接经济损失超过460亿元。为改变灾区群众生活困境,结合推进城镇化和新农村建设进程,陕西省政府先后制定并颁发了《陕南地区移民搬迁安置总体规划》、《陕南地区移民搬迁安置工作实施办法(暂行)》、《陕南地区移民搬迁安置建房资金筹措方案》和《陕西陕南移民搬迁工程有限公司运行机制》等若干文件,拉开2011—2020年陕南避灾移民搬迁工程的帷幕。

  陕南移民搬迁是一项保障当地群众生存安全、改善生活生产条件、促进经济社会发展的民生工程,不仅对富民强省和推进陕西经济社会协调发展具有重大意义,而且对全国同类地区推行避灾移民也具有示范价值。在十年规划期内,确定移民搬迁共计63.54万户240万人,其规模远超139.76万人的三峡库区搬迁移民。安置方式上,主要采用入城进镇、小村并大村和移民新村、分散安置三种方式。移民搬迁将投资1109.4亿元。与一般生态移民搬迁、库区移民搬迁不同的是,陕南移民工程不是单纯为搬迁而搬迁,而是要同时建设农民幸福新家园,促进城乡统筹,使贫困群众共享改革发展成果。它以“搬得出、稳得住、能致富”为检验标准,以“挖险根”和“挖穷根”为目标。

  为切实推进此项工作开展,陕西省专门成立陕南地区移民搬迁工作领导小组,将移民搬迁任务层层分解,按年度计划推进,各级政府之间签订《陕南移民搬迁目标责任书》,每年对移民搬迁工作进行检查考核。2011年安康市启动建设245个集中安置小区,已竣工25964户,可安置群众92771人,占年计划任务的115.9%,超额完成了省政府下达的任务。2011年底有6万余农户20多万名群众搭上陕南移民搬迁首班车,移民搬迁取得明显成效。如果只是从全省或全市的宏观层面笼统地分析移民搬迁绩效,很容易掩盖许多难以忽视的事实。面对这项影响深远的规划性工程,人们很自然会追问:移民搬迁是否有效实现了政府拟定的“挖险根”和“挖穷根”的目标?普通民众从中获益多少?这个问题是任何制度安排都无法忽视的效率与公平是否兼顾的问题,也是移民搬迁要重视的关键所在。

  已有报道和研究表明,纳入陕南移民搬迁规划的乡村,无论是特困户、五保户,还是普通农户,广大农民都从移民中获得许多实在利益。然而,笔者对陕南某些农村移民搬迁的村级实践的调查并未证实上述判断。S镇的避灾移民搬迁工作从2011年5月开始,当年启动A、S等2处安置点建设,计划搬迁1000余人。L村有5个村民小组,115户510多人,居住非常分散,交通十分不便。2010年7月该村遭受特大洪灾袭击,房屋损毁严重,被认定为不再适合人类居住,属于洪涝灾害移民搬迁范畴。截至2012年3月31日,该村已经搬迁出70户,主要迁往A安置小区。但具体实施中优先搬迁的不是居住在易受洪水地质灾害威胁地区、边远贫困山区、农村危房户和特困户,而是村庄中各种“能人”或具有较多社会关系或财富的家庭,如村干部、经济能人。调查发现,“有能力”和有关系的农户都搬出L村,剩下还未搬迁的都是没有资金、缺乏关系的普通农户或是贫困家庭,他们依然住在随时可能遭受灾害威胁的偏远山村和危房之中艰难生活。此外,有关系的个别农户甚至迁往原本不属于该村集中安置的小区,搬迁到靠近县城的和高速路边的S安置点。“搬得出”是实施陕南移民搬迁安置工程的前提,但是移民搬迁在基层实践产生了严重的“搬富不搬穷”现象。这种改革效应显然谈不上所谓的“挖险根”和“挖穷根”了。

  类似情况在丰阳县其他地方也不同程度存在。W村共有96户,目前已搬迁出去的62户也都是具有较强“实力”,尚未搬迁的农户主要是村庄中的“弱势家庭”,但这些家庭其实最需要及时迁往安全的居住地。尽管也有少数普通农户搬迁并住进新的移民安置小区,但由于属“无土安置”的移民,他们又缺乏专门的致富技能,在新社区中生活的异常艰辛,无法与村庄精英相比较。

  可见,尽管陕南移民搬迁开展不久,促进城镇化发展本身也是移民搬迁的主要目标之一,但在有的农村地区,移民搬迁在提升城镇化水平的同时也导致了“搬富不搬穷”现象。其结果是村庄能人因移民搬迁而大大获益,大多数普通农民被各种社会排斥机制排斥在移民搬迁之外。移民搬迁造就了少数借避灾移民搬迁之机“迅速脱险和脱贫”的精英阶层,大部分农民由于社会排斥而失去原本优先搬迁的机会,继续生活在边远、贫困和危险的山村。

  

  四、移民搬迁中的社会排斥因素分析

  

  移民搬迁之所以产生搬富不搬穷现象,与移民搬迁制度设计存在某些缺陷和其他社会排斥因素有关。主要体现以下三个方面:

  (一)政策排斥导致搬富不搬穷现象

  搬富不搬穷现象的出现是与移民搬迁政策所蕴藏的排斥精神有关联。整个陕南移民搬迁政策的执行,主要瞄准的是加快推进城镇化建设,相对忽视其出发点是为解决贫困群众居住安全问题。移民搬迁制度主要设计者认为,“陕南移民既是民生工程也是发展工程”[10],每个集中安置点必须在30户以上,集中安置率要超过80%的硬指标;要以陕南移民搬迁为契机,大力提升城镇化水平,缩小城乡差距。全省所确定107个重点镇解决部分移民搬迁安置问题。基层组织在执行政策时也就展现出以效率为主要导向,而不是以实际需求和社会公平为取向。实施移民搬迁过程中,往往不是把最需要搬迁的对象和最贫困群体,而是把有能力搬迁的农户作为主要和重点搬迁对象,“能一次性缴清自筹款的农户优先”,搬富不搬穷的现象也就自然层出不穷。

  现有政策规定对移民搬迁整体规划做了部署,但移民搬迁安置工作遇到的很多具体问题并没有提供明确依据。例如避灾移民应享受的优惠政策、对有条件进城购置商品房的搬迁对象如何补助等都没有明确规定,对移民搬迁过程中遇到的户籍、就业、养老、医保、入学、低保等具体问题的规定也比较笼统甚至是空白。政策制定没有考虑到移民群体的特殊情况。个别地方在搬迁安置过程中脱离群众和当地实际,过分强调宽、大、好,变相增加移民安置成本,这也使得普通农户难以承受搬迁成本之重。一些地方强调集中安置多,关注分散安置少,分散安置移民的政策兑现、建房质量和发展致富令人担忧。这从侧面也说明了政策排斥与搬富不搬穷的现象之间的关系。

  (二)资本排斥助推搬富不搬穷现象

  避灾移民搬迁过程中,搬富不搬穷现象的出现与广大普通农户移民搬迁能力被剥夺有很大关系,能力缺失的背后与移民搬迁中的资本排斥紧密相连。移民搬迁政策执行面临土地、资金等诸多难题。移民搬迁所需资金数额庞大,既需要建房资金,也包括公共设施建设资金,还要包含执行、检查考核等隐性资金。移民搬迁建房面积按60、80、100平方米设计。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《国家行政学院学报》2012年第6期
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