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吕普生:中国行政信访的体制结构及其改革

更新时间:2013-01-31 16:44:47
作者: 吕普生  

  在同一级政府当中设立了为数众多的工作机构———不仅有专职信访机构,而且有职能部门信访机构。这在政府机构设置当中是比较特殊的情况。

  同级政府不同信访机构之间的平行并存,是指政府专职信访机构与职能部门信访机构各自独立设置,互不隶属。专职信访机构通常由同级政府办公厅(办公室)主管,向同级政府负责;职能部门信访机构则由各职能部门主管,向职能部门负责,而非向同级政府专职信访机构负责,也不是直接向同级政府负责。正因为如此,专职信访机构对于职能部门信访机构没有直接约束力,但具有间接约束力。比如,专职信访机构将一项信访事项转交某个职能部门的信访工作机构办理,但后者迟迟不予理睬,或推脱责任,那么,在专职信访机构反复督促而无效时,专职信访机构只能借助于同级政府(党政领导)的力量,通过同级政府向该职能部门施压,进而促进信访事项的办理。由此可见,这种约束力是专职信访机构借由同级政府(尤其是党政主要领导)制约职能部门及其信访工作机构而产生的,它是一种迂回的、间接的、远程的约束力,而不是与信访机构的设置相匹配的约束力。

  3.从纵向结构看,行政信访机构是自上而下设置起来的,其机构完备性和工作力量具有逐级递减的特点

  专职化信访机构最初是在中共中央书记处设

  立的(即1949年8月成立中共中央书记处政治秘书室,该机构于1950年初撤销,同时成立中共中央办公厅秘书室),然后中央政府才参照党委信访设立了属于政府的专职化信访机构(即1951年3月政务院秘书厅成立群众信件组),省级、地级政府专职信访机构的设立相对较晚,县级政府则更晚。直到1966年5月“文革”前夕,县级政府普遍设立专职信访机构“或”配备专职信访工作人员(仍有一些地方没有设立专职信访机构),我国才基本形成相对完整的行政信访体制结构。“文革”之后,也是中央和 省级信访机构首先 得以 恢复和运 转起来。1995年《信访条例》依然没有统一要求所有县级政府设立专职信访机构,直到2005年出台新的《信访条例》,才规定县级政府“应当”设立专职信访机构。

  不仅如此,行政信访的机构扩充和人员配备也是自上而下进行的。虽然中央政府几度强调加强基层尤其是县级政府信访机构的建设,但实际上往往是中央和省级政府信访机构得到了充实和强化,而基层政府信访机构的扩充和人员配备则因地而异,不少地方常常得不到有效落实,最终导致行政信访机构设置的完备性自上而下逐级递减,信访工作力量相对于同级信访工作职责也逐级减弱。

  4.从整体结构看,行政信访体制近似于一种点状梯形结构

  所谓梯形结构,主要反映在中央一级行政信访的横切面上。在中央一级政府机构中,不仅有政府专职信访机构,即国家信访局,而且各个部委要么设立专门的信访工作机构,要么指定某个部门负责信访工作。更为重要的是,国家信访局与各个部委的信访工作机构之间并没有直接的权力隶属关系。国家信访局是国务院办公厅管理的国家局(副部级),但并非其内设机构,它相对于国务院办公厅具有较大程度的独立性,不过其独立程度又不如各部委,而且作为一个副部级行政机构在中央一级权力格局中也略低于各部委。各部委信访工作机构由各部委主管,是各部委的内设机构。可见,在中央一级横向权力结构中,国家信访局与各部委信访机构之间近乎一种互不隶属、相互平行的关系,它们共同构成我国行政信访体制梯形结构的上底。至于该梯形结构的下底,则是基层政府专职信访机构与各职能部门信访工作机构共同构成的横切面。

  可是,为什么说行政信访体制是一种“点状的”梯形结构呢?根本理由是,无论在横向结构关系还是在纵向结构关系中,行政信访机构之间都不存在直接的权力隶属关系,将纵横信访机构联系起来的,是业务关系而非权力关系,这种业务关系通常是松散的,不具有实质性的约束力。行政信访体制就如同一个用业务虚线(而非权力实线)将众多横向信访机构和纵向信访机构联系(而非联结)起来的点状梯形结构。

  5.从外部结构看,行政信访是我国整个信访系统的核心子系统,而且也是备受公民信赖和依赖的信访子系统

  我们把行政信访体制比作一个点状梯形结构是就行政信访体制的内部结构而言的。除此之外,行政信访与党委信访、人大信访、司法信访、政协信访、企事业单位信访和基层自治组织之间还构成一个外部结构系统,这就是我国整个信访系统。在外部结构中,党委信访大都已被纳入到行政信访体制内,因为许多地方党委信访与行政信访合设且以政府管理为主,纳入行政机构序列。基层自治组织的信访工作大都是行政信访工作的延伸,它与行政信访的联系相对紧密,仅次于党委信访与行政信访的关系。人大信访、司法信访、政协信访和企事业单位信访与行政信访之间则相互独立,联系松散。

  目前,在我国整个信访系统中,行政信访是其中最为核心的子系统,这表现在如下方面:其一,国家只针对行政信访制定了具有法律效力的《信访条例》,其他信访子系统还缺乏法律规范。其二,行政信访机构设置和人员配备的规模远远大于其他信访子系统。其三,行政信访受理的信访案件、承担的实际功能也远远超过其他子系统。其四,目前绝大部分信访问题都需要通过政府职能部门加以解决,因而行政信访在促进信访问题的解决方面具有更大的责任,也具有相对优势。导致这一点的关键原因在于,政府公共政策和行政行为是绝大部分信访问题的根源。最后,相比于其他信访,行政信访更受公民的信赖和依赖。导致公民依赖于行政信访的原因是多方面,既有传统的清官情结,也有当前司法腐败和司法不公的原因,还有影响至深的官本位心理以及公民诉诸政府解决实际问题的习惯性思维。正因为如此,尽管我们极力强调人大信访的重要性,但人大信访与行政信访的实际地位是不对称的,前者还远没有得到民众的普遍信赖。

  此外,行政信访与人大信访、司法信访、政协信访虽然分属于不同的子系统,也有一定的分工,但这种分工显得不甚明确,在难以判断信访事项受理机构的情况下,行政信访与其他信访之间缺乏有效的沟通协调机制。

  6.从宏观结构看,行政信访的体制结构和运行机制随着社会政治生态的不断变迁而持续演变,因而具有历时的动态调整性

  在行政信访的历史沿革中,历次体制结构的调整变革都是应社会政治生态的变化而进行的。社会政治生态决定着行政信访的功能赋予,而功能赋予决定行政信访的体制结构,体制结构的运转依赖于有效的运行机制。因此,行政信访的体制结构并不是一个独立运行的系统,也不是一成不变的定式结构,它具有动态调整性。这意味着,我们在变革行政信访体制结构的时候,一方面要使之契合社会政治生态及其发展趋势对于行政信访提出的功能要求,另一方面也要建立起符合其功能要求和结构特征的运行机制。

  当然,行政信访的体制结构和运行机制对于社会政治生态也具有反作用。如果行政信访根据合理的功能定位建立了适切的体制结构,并配之以有效可行的运行机制,就有助于缓和社会冲突、化解社会矛盾,协调公共利益与个人利益。反之,则很有可能使社会政治生态朝着不良趋势发展。

  

  三、行政信访体制结构的主要问题

  

  1.功能赋予超过体制结构的负荷能力,体制结构的设置缺乏相应的权力配置

  这是当前我国行政信访体制结构的症结问题,

  可以用一个公式表达为:功能赋予>机构设置>权力配置。这一问题又可以分解成三个层面:

  其一,政府和民众都向行政信访体制赋予了过多的、甚至是不合理的功能要求。从政府对社会的公共治理角度看,政府对于通过信访化解矛盾冲突、维护社会稳定寄予了过高的期望,有些地方甚至把信访看做是维稳器。在这种治理思维之下,行政信访额外承担了包括维护社会治安、异地劝访、截访(阻止上访)等在内的大量治理功能。为处理涉诉信访问题,不少地方甚至出现政府通过信访干预司法的情况。从公民对政府的权益诉求角度看,公民过度依赖信访渠道获得权利保护和权利救济,许多本可以通过司法诉讼或行政复议解决的社会纠纷(包括民事纠纷、刑事纠纷和行政纠纷),公民也诉诸于信访,甚至把信访看做是司法判决后的救济途径,这就极大地增加了行政信访的功能负荷。

  其二,行政信访机构设置和人员配备相对不足,尤其在基层政府更是如此。这一点我们随后单独分析。

  其三,行政信访往往有机构设置但缺乏相应的权力配置,难以督促职能部门及时办理信访事项。在信访实践中,如果职能部门对同级政府专职信访机构转交的信访事项相互推诿或置之不理,专职信访机构凭借自身的权力配置通常无能为力,因为它不仅在机构设置格局中相对于职能部门处于劣势,而且缺乏明确的、具有法律效力的实质性监督权、督办权和处置权。简言之,行政信访机构的最大问题是责重权轻甚至是有责无权。

  2.行政信访机构缺乏明确统一的设置模式,纵横向结构之间缺乏强有力的联结纽带

  我们已经提到,行政信访机构主要有三种设置模式,分别是(a)党政单设、各自主管,(b)党政合设、政府主管,(c)党政合设、党委主管。尽管我们可以把目前这种多样化设置模式理解为信访机构改革的不同尝试,但从理论上讲,对于同一种机构而言,设置模式的多样性不免显得凌乱无序,既不便于统一领导和统一管理,也使一些地方政府在设置信访机构时无所适从,没有明确的指导方向。因而我们需要确定一种适宜的信访机构设置模式。

  此外,行政信访体制结构近似于一个点状梯形结构,在这个松散的结构体系中,纵向、横向信访机构不仅设置模式存在差异,而且相互独立,没有明确的权属关系。以信访业务为主线的联系方式在信访机构之间缺乏足够有效的约束力,不足以把整个信访体制有效地联结起来,形成一个有机统一、连贯畅通的整体。

  3.基层政府信访机构设置薄弱,人员配备严重不足

  许多社会冲突和矛盾纠纷产生于基层,由此引致的信访事项也需要基层政府加以解决,而且基层政府更为了解情况,更有化解问题的优势。然而,根据我们在基层的调查发现,恰恰是基层政府信访机构设置非常薄弱,人员配备严重不足。

  虽然县级政府基本上都设立了专职信访机构,但许多县级政府信访机构事多人少,仅来信来访的具体处理就应接不暇,通常很少配置专人搜集信访信息,研究信访问题,分析信访趋势,提出政策建议,而这对于辅助政府决策是至关重要的。

  在乡级政府,《信访条例》要求各乡级政府确定负责信访工作的机构或人员,但正是这种软约束规定,使得少数基层政府并不重视乡级信访机构的设置和人员配备。一些乡级政府并没有设立专职信访机构,而是由其他机构负责信访工作,人员配备方面也参差不齐。一些乡级政府只有1名具有行政编制的信访工作人员,还有些乡级政府甚至没有全职信访工作人员,它们的信访工作要么由兼职人员负责,要么由聘用人员办理。在信访问题特别多的乡镇、街道,由于缺乏信访工作人员编制,信访工作力量极其薄弱,难以应对大规模的信访,信访矛盾得不到及时化解,促使民众向县级政府或更高层级政府提出信访诉求,这又对县级政府有限的信访工作力量形成冲击。

  4.基层政府信访机构与基层自治组织之间的对接机制尚未普遍建立起来

  一些社会矛盾和纠纷如果得到及时预防和化解,就不至于成为公民信访的动因。基层自治组织是与公民直接相接触的平台,便于掌握基层社会矛盾和纠纷的成因与过程,也了解本地居民的利益诉求,因而在预防和化解社会矛盾方面具有得天独厚的优势。如果基层政府信访机构与基层自治组织建立起有效的对接机制,不仅许多信访问题能够得到及时就地解决,还能预防不少信访矛盾。

  目前,有些基层政府信访机构确实与基层自治组织建立了对接机制,如派驻信访信息员、建立来访接待站、选聘信访代理员、定期下访调查,等等,但还存在不少问题:其一,这些对接机制大都还是尝试性、间断性的,尚未制度化,致使一些对接机制不具有持续性;其二,一些基层政府不太重视与基层自治组织的联系和对接,尚未意识到后者在预防和化解信访矛盾中的重要作用;其三,这些对接机制只在局部地区得以实行,全国范围内尚未普遍建立适合各地实际情况的、有效的对接机制。

  5.信访分工原则还有待进一步明确

  站在行政信访的角度,信访分工原则包括内部和外部分工原则。内部分工即行政信访事项在同级政府不同职能部门之间的分工,以及不同层级政府之间的分工。目前行政信访分工的基本原则是“属地管理、分级负责,谁主管、谁负责”。其中“属地管理”原则在实际操作中遇到一些困难。比如“属地”究竟是指信访人属地,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:华中师大学报社科版 2012.6
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