返回上一页 文章阅读 登录

董石桃:社会转型陷阱规避的政府责任:一个战略性分析框架

更新时间:2013-01-16 17:34:53
作者: 董石桃  

  减少政府对市场的直接主导,把经济运行的空间还给市场本身,而政府将重点放到提供市场制度基础构建上来。第二,当前最关键的是进行分税制再改革。分税制增加了中央政府的财力,如此一来,中央政府权力和财力双重增加,但是事权和公共服务却仍然留在地方,地方变得财力“积弱”,地方财力拮据,只有两种办法:一是向中央权力靠拢,即所谓“跑部钱进”;二是向社会和市场伸手,加强对地方市场的“主导”和“经营”。这两种趋向都将导致权力和资本的非正常结盟,危害市场本身。因此,下一步分税制的再改革应该将中央政府和地方政府财权和事权平衡起来。

  2.规制国企资本

  国有企业本质是一种“公共企业”,其根本属性应该为“公共性”。这种“公共性”体现为欧文·E.休斯所说的公共企业存在的四点理由:(1)纠正市场失灵;(2)改变经济中的支付结构;(3)推动中央集权的长期经济计划;(4)经济性质由资本主义转为社会主义[1]112。国企改革是一个世界性的难题,正如欧文·E.休斯所言:“公共企业在管理上常常会碰到一些特殊的问题,包括责任、管制、社会与产业政策、投资政策及财政控制。在所有的这些问题中,各个企业的责任与控制问题尤为特殊,因为设立各个企业的目的就是要与直接的政治控制相对独立开来。而如何设置令人满意的控制程度则成为政府和公共企业面临的永恒问题。如果控制过于严厉,公共企业作为独立的实体存在的优越性就无从体现;如果政府控制过于宽松,各个企业可能不对其所有者(公众)承担责任。”[5]111中国国有企业和国有资本的运行就面临着欧文·E.休斯所说的这些难题。无论如何,国有企业的根本价值目标应该不是自身发展到多“大”或者是有没有进入世界500强,而是上述四点“公共性”目标实现的程度。不错,国有企业是“公共的”和“企业的”,但是必须认识到,“企业的”是要服务于“公共的”这个目标,舍此,国有企业很难找到存在下去的充足理由。从这个角度来看,中国的国有企业改革之所以遭到较大的责难就比较好理解了。如果从“企业的”角度看,中国国有企业改革的成绩是较大的,2011年公布的世界500强企业中,中央企业已有38家上榜。“十一五”的5年,中央企业资产总额、营业收入、上缴税金和税后净利润等主要经营指标均实现了翻番,年均国有资产保值增值率达到115%。而如果从“公共的”角度看如何呢?目前国企的盈利主要还是管理者的自行支配,对社会民生的回报还有待提高。另外,原来国企改革的方向是在关乎国家战略利益的领域实行垄断并发挥作用,但是近年来,国企扩张却进入到许多非垄断领域,如此就挤占了民营企业的发展空间,造成整个中国经济结构的内部失衡。因此,中国国企改革的关键是规制国有资本。第一,加快建立国企的责任机制建设,使国企的盈利真正回归“社会”。第二,运用法律或其他手段给国企设定一个边界,除了战略意义的领域,国企不能随便介入,将空间留给民营企业。另外,即使在国企的边界内,也要引入竞争来减低垄断地位和提高竞争力。

  3.优化民营资本

  民营经济是一个国家民生经济的重要组成部分。在任何经济体中,民营经济可以说是有助于提高就业率和收入公平分配的最有效手段。民营经济的缺失,就是经济结构缺少一根支柱,而且这一支柱是其他任何经济不可取代的。首先,只有民营经济得到发展,政府才有能力保障基本的社会公平和正义。从经济的角度来看,反垄断和鼓励中小企业的发展,目标是相同的,就是通过保障就业来达到初次分配的基本公平性。其次,民间投资实际上是突破消费增长瓶颈的关键。特别是中小型服务企业的发展,既创造就业,也创造消费需求。推动民营经济的发展,吸纳就业,创造就业机会,实现第一次收入分配,提升消费支付能力,是推动增长方式从投资为主向消费为主转型的基础的基础。再次,民间资本的大规模发展,有利于形成完全竞争的市场结构,而形成完全竞争的市场格局,会使边际收益为零的企业逐渐退出。民营资本发展地位如此重要,但是,中国的民营资本发展状况却不是那么令人满意。党中央和政府都在持续强调要扶助中小企业发展,但是遗憾的是,在实际中却往往变成“国进民退”,民营企业可持续发展面临着巨大难题。市场的不开放与民间资本投融资衔接的不顺畅导致了中国独特的市场环境:一方面是大量民间资本找不到出路,变成哄抬市价的游资,活跃在股市、楼市、农产品及中药材等市场,形成浓厚的投机氛围与资产价格泡沫;另一方面却是实体经济趋冷,中小企业融资难,资源型、能源型等上游产业对民营资本严格隔离,实业家们意兴阑珊。因此,中国政府要优化中国经济结构,首要的是推动民营资本的发展。这其中:第一,要改变资本血统论。在市场发展过程中,国有资本和民营资本应该有一种平等的竞争地位。在马克思看来,资本的血统论不是社会公平性的标志。共产主义社会资本是平等的。就目前来说,中国许多由国有企业垄断的行业要向民营资本开放。要让民间资本能够进入到资源型行业去,到金融业去获得发展的机会,这对整个中国市场经济的良性竞争至关重要。第二,给民营资本予以法制上有力的保护。中国民营企业家越发展越有一种“不安全感”,这既源于民营资本地位的低下,更源于民营资本法制保障的缺乏。中国民间资本很难争取到独立的经济利益和政治地位,也没有办法在法理上保护自己的财富,所以一代一代的资本都是在不断的泡沫化,实业型的民营企业很难获得可持续发展。因此,当前中国必须要改变政府和民间那种不对等的契约关系,在法制化的前提下,来思考互相的关系。

  

  三、开放政治:社会转型陷阱规避的政治责任

  

  这里的“开放政治”指的是政治过程的开放,即政治过程向不同社会群体开放。历史经验表明,中国政治的兴衰和政治过程的开放度紧密相关。当政治开放的时候,社会就有参与的机会,政治就兴旺;反之,当政治封闭的时候,社会就变得和政治毫不相关,政治就会衰落。规避社会转型陷阱,政府“开放政治”的政治责任主要包含如下几个方面。

  1.开放式建党

  我国政权的性质是中国共产党领导的人民民主专政,中国共产党是唯一的执政党,其他民主党派是参政党。中国共产党是国家的领导核心,在中国政治体制中居于主体性地位。这种主体性地位是由中国共产党自身的特性、中国社会文化的属性和中国历史的发展决定的。中国共产党在现代国家建设和社会整合中居于主导和权威性的地位。“中国模式”的核心是政治模式,中国政治模式的核心则是中国共产党的领导。正如郑永年指出:“如果说存在着中国模式,那么共产党是这一模式的核心,而不是其他任何东西。”[1]38改革开放以来,中国取得的发展成果与中国共产党的有效领导分不开,而中国转型陷阱的规避以及未来的改革成效的关键也取决于中国共产党的建设与改革。中国共产党要实现对国家的有效领导,根本在于最大限度地回应和调和各个社会群体的利益和诉求,这种回应和调和最有效的途径则是在社会经济利益多元化的条件下,向各个社会群体和利益开放政治过程。事实上,改革开放以来,党的建设过程其实就是不断扩大党的开放性程度的过程,“三个代表”重要思想的提出,容许和鼓励私营企业家入党参政等举措体现了这种开放性发展的进程。可以预见的是:中国共产党未来建设的成效仍然取决于开放性发展的程度。这主要包括两个方面:(1)面向社会的开放式建党,即保持共产党向不同社会利益诉求的开放和最大限度地吸纳社会精英。第一,当社会上产生了不同的利益,共产党就向它们开放,把它们吸纳到政权里面,通过利益的协调来实现利益代表。在给予新兴阶层政治参与权的同时,更要真正拓展农民和农民工等弱势群体政治参与的渠道。第二,党要广泛地吸纳社会培养的人才。毛泽东说,政策确定之后,干部是决定因素。中国共产党的执政成效取决于干部的才能。如果仅仅靠党内培养人才,选拔干部,将导致干部的官僚化。一些学者已经注意到,中国的官僚系统正越来越成为一个具有自我封闭性的“新阶级”。这种情况如果得不到纠正,长此以往,政权就必然和社会失去相关性。未来中国共产党必须更向无党派和民主党派精英人士开放,扩大干部选拔范围。(2)面向自身的开放式建党。没有自身的开放,面向外部的开放将成为一句空话。自身的开放式建党主要在于党内民主的发展。党内民主的核心问题是党内竞争,党的十三大实行了差额选举,十七大则把党内竞争引入到对未来领导层的选拔。未来党内民主的重点仍然是推进党内竞争,而党内竞争的关键是建立明确成文的竞争规则。

  2.开放性立政

  这里的“政”是指基本国家体制,主要体现为国家与社会之间、政府与人民之间的关系。中国的基本国家体制主要包括人民代表大会制度、政治协商制度、政府行政制度等,这些基本国家体制的开放性程度决定了政府在具体的行政过程中回应民众利益诉求的程度。从长远来看,中国政治体制改革的方向就是使基本国家制度增强对社会的回应能力,使社会不同的利益诉求都能有渠道反映到政治议程当中来,然后通过有效的制度化机制对社会的利益诉求予以满足,利益矛盾进行调节。社会转型过程中出现的诸多难题,诸如“一般民众利益表达的机制迟迟不能建立,而维权行动的组织者成为首要的打击对象。在处理各种社会矛盾的时候,政府‘反应过度’是相当普遍的现象”[4]。这些问题最终都要从基本国家制度的开放性改革中得以解决:(1)推动人民代表大会制度的开放性发展,即增强人民代表的利益代表性。人大应该成为党活动的主要场所,这和前面所述的增强党的开放性是联系在一起的。党的领导必须通过人大的程序来予以实现。党的书记,党的主要干部可以到人大任职。党员代表在人大应该占据重要比重,但是不能过大。在人大代表的利益代表性方面,要推进制度化的创新,比如,如何改进代表的产生和代表办法?人大代表能否以个人身份代表人民的利益?如果不能,那么人大作为整体又如何能代表人民的利益呢?这些都应该进行制度化的探索与创新。(2)推动政协制度的开放性发展。政协制度是中国政治体制建设的一种创新,其作用的发挥具有很大的改革空间。政协实际上可以成为社会群体间互相制衡的国家制度,因为政协主要功能是利益协商或者协调。从这个角度来看,政协要考虑的问题也有很多:如何更科学地界定和增加(减少)社会功能群体,如何使得社会各功能群体更加具有开放性和民主性,等等。政协不能成为国家干部的人生最后一站,应该成为党的干部成长的重要站点。近年来,党和国家对干部制度改革已经予以重视,接下来是如何进一步发展。(3)推进政府行政过程的开放性发展,即建立政府决策和执行的公众参与机制。政策制定时,就必须考虑改革的受众问题,在公民参与的过程中,公民对政府要有更多的了解,政府对公民也要有更多的了解,而且政策执行中有并且必须有自由裁量权的行使,裁量权只有通过公民参与才能为人们所理解和知晓,理解和知晓是互信的前提,而有了公民与政府的互信,公共政策才能有效产生作用。

  3.开放型治理

  规避社会转型陷阱,一个重要的问题是基层政府治理模式的转变,其根本目的在于重建地方政府和社会的良性合作或者伙伴关系,而不是对立性或者对抗性的关系。基层政府和地方社会的基本联系是整个国家大厦的根基,其关系模式的形态也决定了整个国家治理模式的基本特征。在改革开放前,基层治理模式依赖于一个唯一的载体———单位,在城市单位指工厂、研究所、部等,在农村则是公社。单位是一个封闭的组织,国家和社会的联系通过单位进行,因此,其治理模式实际就是一种封闭式的治理。改革开放以来,中国社会经历了一个从“单位制”到“社区制”的转变。伴随经济体制改革的推动和社会结构的调整,单位制逐渐弱化。单位制的弱化意味着政府通过单位控制社会的基础发生了动摇。随着单位制的衰退,政府需要一个能够起社会整合和社会稳定作用的组织。在这种情况下,以街道办事处和社区居委会为基础的“社区制”逐步建立起来。“城市管理正在从单位提供服务转变为利用社区为基础的组织。”[6]在农村,由于公社的解体,人口流动的加快,村庄再也不是一个封闭的单元,变成类似城市社区的开放性空间。到目前为止,“社区”已经取代“单位”成为中国社会治理的最小单元,成为国家和社会的最基本纽带。中国的社区并不是自然形成的所谓共同体,而是行政划分的治理单元。这使得社区几乎都不是一个自给自足的“整体性社区”,而仅仅是能满足居民部分需要的“局部性社区”。这就决定了社区发展必须不断从环境中获取发展所需的各种要素,诸如各种资源、信息甚至合法性认同。因此,中国的社区治理必然要从“封闭式治理”走向“开放型治理”,这是地方治理演化的必然趋势。开放型治理更强调,治理主体其实并没有一个特定的范围,而是一个开放系统。具体到社区而言,除了社区内的各个主体可以参与到社区治理中来,社区外的组织同样可以通过各种机制创新,参与社区治理。开放型治理中,外部主体的参与,并非为了控制社区,而是致力于促进社区发展和提高社区治理水平。因此,外部治理主体对社区并非实施的“统治”和“管理”,而是一种新的复合治理机制。复合治理贯彻了治理的基本精神,即谋求各个治理主体之间的合作互补关系,更加强调多个治理主体的参与[7]。复合治理的基础实际上在于开放社会下多主体的复合公共责任。当然,这不是说政府在治理过程中的责任减轻了,而是说,政府的责任主要转变为协调和服务。政府不再包办所有公共事务,但是在协调各个主体的关系,为各个主体发挥作用提供服务上,政府的责任将加重了。

  总之,建设社会、规制资本、开放政治,是我们对于当前中国政府整体责任担当的一种宏观战略性分析框架。这其中,建设社会是中国改革的最终目标,规制资本是中国改革良性发展的基础,开放政治则是良性发展的保障,三个方面相辅相成,构成了当前以及未来较长时间中国政府责任的整体体系。

  

  参考文献:

  [1] 郑永年.中国改革三步走[M].北京:东方出版社,2012:38.

  [2] [法]托克维尔.论美国的民主[M].董果良,译.北京:商务印书馆,2004:637.

  [3] 庄礼伟.亚洲裙带资本主义研究[J].经济研究资料,2003,(8).

  [4] 清华课题组.“中等收入陷阱”还是“转型陷阱”? [J].开放时代,2012,(3).

  [5] [澳]欧文·E.休斯.公共管理导论[M].北京:中国人民大学出版社,2007.

  [6] 郑永年.开放政体与中国的政治转型[N].信报,2005-07-26.

  [7] [美]李侃如.治理中国:从革命到改革[M].北京:中国社会科学出版社,2010:247.


爱思想关键词小程序
本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/60738.html
文章来源:《理论探讨》2012.6
收藏