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苏明:促进我国包容性发展的财政政策取向与建议

更新时间:2013-01-10 10:54:26
作者: 苏明  

  

  实现包容性发展既是一项长远战略目标,也是当前社会各界关注和政府应着力解决的重大现实而紧迫的任务。我认为,近中期财政政策支持包容性发展的基本思路是:完善政策,增加投入,明确方向,抓住重点,解决突出矛盾,切实增强政策的针对性、有效性和前瞻性,逐步实现包容性发展的目标。现据此提出三点政策建议:

  

  (一)充分发挥财政调节功能,推动社会收入分配从失衡向公平迈进

  

  缩小收入分配差距,构建公平合理的收入分配关系,是当前政府和社会各方面关注的重大现实问题,是建立和谐社会和实现包容性发展需要解决的关键问题。收入分配问题涉及面很广,这里仅从财税政策角度提出一些建议:

  1.完善税收政策。税收政策既有收入功能,又有调节功能,其在收入分配中的调节功能和作用非常重要,这方面的改革重点:一是改革个人所得税;二是运用税收政策支持就业创业;三是加快出台房产税改革;四是完善第三次分配的税收政策。所谓第三次分配就是通过捐赠、慈善等方式从富裕阶层中集中一定收入,用于对社会弱势群体的支持和帮助,是政府财政再分配的重要补充,也是社会救助的重要方式。在这方面要认真借鉴国际经验,积极鼓励发展慈善事业,制订出台慈善事业促进法,建立健全捐赠税收减免机制,形成良好的三次分配的社会氛围。

  2.完善财政支出政策。一是支持社会保障改革,提高财政的社保支出份额。社会保障由于覆盖范围广,保障内容多,涉及全社会人口,支出需要量大,支出刚性强,因此,一定要注意财政的可持续性问题,要防止陷入当前西方国家普遍面临的福利陷阱和债务危机。二是全力确保教育公平。要健全投入机制,改善办学条件,推动地区之间、城乡之间、学校之间的教育均衡发展,促进公共教育资源配置向薄弱地区倾斜。要特别注意支持进城务工子女平等接受义务教育问题,将其逐步纳入现有城镇的公办学校范围。解决过去长时期存在的“就学歧视问题”。三是支持就业创业服务。要激发高校毕业生、返乡农民工等人员的创业动力,进一步完善职业培训、就业服务、劳动维权三位一体的工作机制,逐步解决为农民工作的城镇就业、落户、子女就学、社会保障等方面的突出问题,积极稳妥地推进农民工城镇化进程。

  3.调整国企利润分配格局,完善国有资本经营预算制度。基本思路是加大国有资本经营收益收缴力度,促进垄断行业和部门改革,统筹国有资本经营预算支出。具体考虑:其一,提高收入收缴力度首先可在中央本级国有资本经营预算层面执行。提高国有资本经营预算收入,一是在促进垄断行业、部门深化改革的过程中,对于现行的征收比例做出调整。二是扩大征收范围,应当逐步向金融类以及部门所属的国有企业扩展。其二,要高度重视统筹国有资本经营预算支出与公共财政预算体系内其他预算资金协调呼应的使用。现有的“资本支出、费用性支出、其他支出”的范围需适当修正。

  

  (二)创新财政体制和分配机制,促使基本公共服务均等化迈出实质性步伐

  

  基本公共服务均等化是促进减贫的重要途径,也是实现包容性的关键手段。近期国家已出台了 《基本公共服务均等化(2011—2020)》规划,明确了基本公共服务的范围、标准和政策,下一步关键是抓规划实施,抓财政体制创新,增强公共财政保障能力。

  1.着力调整和优化财政支出结构。根据市场经济要求和我国现实情况,未来我国财政支出结构的基本方向是有保有压,增量调整要与存量调整同时推进。一要加快行政体制改革,切实解决机构膨胀、财政供养人口过多、财政负担沉重的状况,使行政经费保持在一个合理的范围内。同时要继续采取措施,大力减少“三公”消费支出。二是完善财政投资政策。财政要从一般竞争性领域的投资果断退出,改变目前财政投资范围过宽、撒糊椒面的状况。三是集中财力加大民生投入,特别是加大对基本公共服务如教育、医疗卫生、就业服务、社会保障、生态环境等方面的支出力度。各级政府要优先安排预算用于基本公共服务,并确保增长幅度与财力的增长相匹配、同基本公共服务相适应,并推进实施按照地区常住人口安排基本公共服务支出。

  2.继续完善转移支付制度。未来要进一步扩大转移支付规模,优化转移支付结构,将均衡地区间财力差异、实现基本公共服务均等化作为财政转移支付制度设计的目标,更好地发挥转移支付对调节地区间财力差异、促进公共服务均等化的作用。一是提高均衡性转移支付规模和比例。建议在“十二五”期间,提高10—15个百分点。在资金分配上,要继续向中西部倾斜;要鼓励禁止和限制开发地区加强生态建设和环境保护;要加大对资源枯竭型城市的支持力度;要增加民族地区转移支付,帮助少数民族地区加快发展。二是以推进基本公共服务均等化为目标,改进均衡性转移支付测算办法。三是规范现有专项转移支付。要清理整合现有专项转移支付项目,严格控制新的专项转移支付项目的设立。四是探索建立中国特色的“对口支援”形式的横向转移支付机制。横向转移支付是在既定的财政体制下,同级的各地方政府之间财政资金的相互转移,以达到地区之间相互支援、缩小地区差距、均衡财力的目的。世界各国大都实行单一的纵向转移模式,即中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的财政转移支付模式,只有德国、瑞典和比利时等少数国家实行纵向与横向混合的转移模式。五是完善转移支付管理制度,提高转移支付的公正性和公开性。

  3.加快建立县级基本财力保障机制。县级基本财力保障制度是实现县级财政从过去的“两保”(保工资、保运转)向今后的“三保”(保工资、保运转、保民生)迈进,这是我国下一步省以下财政体制改革的重要内容,也是从根本上解决县乡基层财政困难、促进省域范围公共产品均等化的制度创新。近年来,中央财政已采取了不少缓解县乡财政困难的措施,并取得了初步成效。下一步要加快建立县级基本财力保障机制,具体建议:一是明晰改革精神和政策取向。构建县级基本财力保障制度应该是 “明确目标,地方为主,中央奖补,分步实施”。所谓“明确目标”,就是确保县级财政的基本财力能够“三保”,促进县级财力的均等化和县域社会经济的协调发展;所谓“地方为主”,就是适应县级基本财力保障机制,以地方财政为责任主体;所谓“中央奖补”,就是中央财政对欠发达地区给予重点补助,对县级基本财力保障好的地区给予适当奖励;所谓“分步实施”就是经过试点,取得经验,逐步在全国推开。二是通过体制创新实现县级基本财力保障机制的目标。改“上不封顶、下不保底”为“上不封顶、下要保底”,进一步从机制上巩固和扩大缓解县乡财政困难的成果。目前的省管县改革更多的是实现了省对县资金的下拨上划方式变化,而并没有在事权、收支范围及转移支付方面有根本的突破。为此,下一步要构建县级基本财力保障制度,则应在扩大奖补资金规模,增强省级调控能力,完善保障措施上进一步改革。

  4.积极推进创新基本公共服务供给机制创新。一是完善公共服务的提供策略,确保低收入人群和贫困人口能从基本公共服务项目中平等、充分地获益。比如在推进基本公共卫生服务均等化的过程中,制度设计各类服务项目时就应充分关注贫困人口和低收入人群对公共服务的可及时、可获得性,应尽可能地使贫困人口更多地、更为公平地从基本公共服务项目中受益。二是建立基本公共服务多元化供给机制,大力拓展社会扶贫。比如,用“教育券、健康券”代替传统教育、卫生经费的拨付方式,放宽基本公共服务投资的准入限制,通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式,创新政府基本公共服务投资体制,将原由政府包揽的直接供给职能交由市场主体行使,政府主要职责转换到做好筹资与监管。三是建立和完善基本公共服务需求和利益表达机制。

  

  (三)加大财政支持力度,大力推进集中连片贫困地区减贫与发展

  

  鉴于当前中国经济发展进入新阶段,以及扶贫标准提高和扶贫人口的增加,我国下一步扶贫方式发生重大改变,即大力推进集中连片贫困地区的减贫与发展。财政政策在这方面的责任更重,需采取以下对策:

  1.建立健全国家和社会多元化的扶贫投入机制。一是确保财政扶贫投入的合理增长。财政扶贫资金的增加要与政府职能、国家财力增长、贫困发生率及扶贫开发需要相适应,中央财政和地方各级行政都有责任增加扶贫投入,提高扶贫资金在预算支出中的比重。二是中央的转移支付要向贫困地区倾斜。要按照地方人均财力作为均等化转移支付的核心因素,各项专项转移支付也要提高对贫困地区的分配份额,省一级的各类转移支付也要向贫困地区倾斜。三是继续保持并逐步增加信贷扶贫资金规模。要研究制订信贷扶贫战略和政策,通过完善财政贴息政策,引导银行增加扶贫贷方投入,降低贫困地区的贷款利息负担。四是鼓励各种经济成份的企业特别是民间企业和外资到贫困地区进行投资开发。在实行优惠财政、税收政策的基础上,注重创造良好的投资环境和便利条件。

  2.国家的公共政策要向贫困地区倾斜。

  一是实施差别化产业发展政策。国家制订贫困地区鼓励类产业目录和外商投资优势产业目录,在项目审批核准、投资、用地等方面给予政策倾斜。二是提高国家对贫困地区的投资支持力度。国家有关部门专项资金投入要向片区倾斜,提高对公路、铁路、民航、水利、林业等建设项目投资补助标准或资本金注入比例。三是制订优惠的土地政策。国家新增建设用地指标要优先满足片区易地搬迁建房需要,同时支持探索在通过补充相同耕地面积、落实占补平衡的前提下,研究提高补充耕地质量的新途径。四是合理确定片区节能减排指标和主要污染物排放量。贫困地区工业化程度一般较低,经济发展又受到环境的硬约束,国家的相关环境约束指标应考虑地区差异。同时,中央财政要加大对贫困地区淘汰落后生产能力和关闭小企业的支持力度。五是取消片区内中央有关补助资金的资金配套。中央开始沿用多年的地方配套政策,其出发点是调动地方投入的积极性,但贫困地区财力有限,往往无能力配套,甚至出现虚配假配情况。因此,国家在连片特困地区安排的各类公益性建设项目,有必要取消县及县以下的资金配套。六是实施税收优惠政策。要通过减免税、投资抵免、减计收入、加计扣除等方式,支持贫困地区发展。同时,推进资源税改革,按照统一部署,将适宜从价计征的产品改为从价计征,适当提高部分黑色金属、有色金属矿原矿和其它非金属矿原矿的税率标准。

  3.明确国家资金投入及政策扶持的重点和方向。一是突破基础设施瓶颈制约。连片特困地区大多处于山区、边远地区,基础设施仍较滞后,要集中财力率先解决饮用水安全、道路、通电、通信、小型水利设施等贫困地区迫切需要解决的问题。同时,还要把贫困地区的农民危房改造纳入国家的补助范围。国家的农村基础设施“一事一议”要向贫困地区倾斜。对生存条件恶劣、不适合人类居住的地区,要逐步实行易地扶贫搬迁。二是壮大扶贫主导产业。要继续着力扶持传统特色优势产业,不少贫困地区往往是“产粮大县,财政穷县”,国家要通过提高粮食收购价格、加强农业生产扶持、提高重点产粮县转移支付份额、将粮食产量和调出量与产粮大县奖补挂钩等政策,积极支持贫困地区发展粮食生产。我国一些贫困地区还重点培育了马铃薯、经济林果、草地畜牧业、棉花等扶贫主导产业,国家的政策及扶贫资金也应给予必要的扶持。此外,还应积极支持贫困地区发展旅游业及环保节能产业、新能源产业等新兴产业或战略性新兴产业,这是贫困地区优化产业结构和发展经济的战略之举。三是提升自我发展能力。脱贫致富,教育为本,因此,下一步关键是教育扶贫还要加力,要建立中小学公用经费稳定增长机制,确保“十二五”期末生均教育经费达到全国平均水平,巩固和提高贫困地区义务教育水平。要大力发展免费职业教育,使未升入高中和大学的贫困地区学生立即转入职业教育体系学到专业技能。

  4.从长远讲,构建惠及所有穷人共享式的城乡一体化发展模式和公共政策体系。

  一是大力支持发展劳动密集型产业,解决大量农村劳动力在城镇稳定就业问题。为外出打工人员提供培训项目在中国以及其他国家都已经被证明非常成功。如在印度的安德拉邦,在三个月的培训项目之后为弱势的年轻劳动者提供在城市或近郊地区的就业选择机会;在孟加拉国,相似的对农村贫困家庭的短期培训也非常成功,为他们在城市或者近郊工作提供技能培训,同时给予食物上的援助。二是构建城乡统一、平等的生产要素市场。推行“非精英化”的户籍制度改革,使大部分的城市就业人口可以达到入户的门槛。给予农村土地真正完整的产权,实现城乡建设用地同地、同权、同价。保证对失地农民的公平“补偿”。三是建立城乡一体而非城乡分割的、“碎片化”的公共服务政策体系,将城乡居民作为一个群体,从全国层次构建覆盖城乡脆弱群体的生计安全网。在社会保险计划中的很多农民工在一段时间后即选择撤保是因为当他们选择搬迁时无法享受保险给其带来的利益。此外,当他们选择撤保时通常也只能拿回自己为这些资金贡献的份额,而雇主为他们支付的保险金仍留在当地。为了解决农民工的问题,不仅现有的计划本身需要延伸,而且需要制订新的独立项目来满足农民工的特殊需求。考虑到各省经济发展程度的不同和现行财政转移支付政策的制约,可在中央财政给予一定支持的情况下,鼓励各省先实现城乡公共服务体系的省内统筹,待条件成熟时,再扩展到全国范围内的一体化。四是建立“属人”和“属地”相结合、具有贫困视角的财政转移支付制度。教育、医疗、养老保险、扶贫等公共服务,应强化针对“属人”而非“属地”的补贴机制。五是充分考虑农村留守人群对基本公共服务的可及性,在财政资金的分配上统筹考虑城镇化所引发的城镇公共服务资金需求的膨胀以及农村弱势留守人群对公共服务的基本需求,使财政转移支付能够惠及留守群体,避免将这类弱势群体进一步边缘化。

  

  作者单位:财政部财政科学研究所

  来源:中国经济时报


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