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王英津:“双普选”对香港政治发展的影响与应对

更新时间:2012-12-28 23:23:37
作者: 王英津  
这与权利平等原则相违背。就实际而言,功能组别的产生和存在虽有其合理性的一面 (即有利于保持均衡参与),但其所蕴涵的理念已不合时宜,现代民主在法理上不认同这种“均衡”的理念,而认同“一人一票”的民主原则。那么,在功能组别的去向问题上,怎样才能设计出一种既能防止行政和立法关系割裂,又不违反基本法规定的方式呢?有人认为,普选实施后若要继续体现均衡原则,保障工商、金融等界别的充分代表权,不应再单纯地依靠功能组别制度,而应逐步有意识地支持与自身利益诉求契合的政党,或者组建新的政党以反映自身利益诉求。但鉴于功能组别在香港发挥过独特作用,在落实立法会普选的过程中,可以对功能组别依据普选原则加以改善,以继续发挥其部分功能,但这也仅是一个过渡性的权宜之计,其角色最终应由政党完全替代。政党政治成熟的过程就是功能组别消失的过程。

  

   2.立法会议员将趋向专职化

  

   当前香港立法会中的专职议员具有非常明显的特点:一是大多数由地区直选产生,与功能组别相比,通过普选方式当选的议员职业化倾向更强,他们没有原有职业利益的牵绊,更能全身心投入到议员职责中去,全职议员是地区直选议员的理性选择;二是大都具有政党背景,仅有个别功能组别的议员没有政党背景。有政党背景的议员会得到政党的资金、组织等方面的支持,因而更加政治化,更倾向于将政治当作终身事业,也有条件将立法会议员作为自己的全职职业。立法会普选之后,议员专职化势必成为一个趋势。这是因为:首先,立法会普选后功能组别将逐渐消失,议员将以地区普选的方式产生,同时选举政治将促进政党政治的发展,绝大多数的议员都将具有政党背景,得到政党的支持,议员政治化将成为普遍现象。其次,普选之后,香港立法会的政治角色将更加重要,议员的工作必将更加繁重,同时人们对立法会议员期望也更高,选民不希望他们选举出来的议员只是个兼职议员,而希望他们将全部时间和精力投入到立法会的事务中。立法会议员的专职化将使议员的议政时间和议政能力得到一定程度的保障,有利于提高立法会的议事效率和议事质量,有利于立法会议员得到香港居民的更广泛认同。[4]

  

   3.议案表决中的分组计票机制将消失

  

   目前的议案表决制度规定,由议员提出的议案 (但根据例外议事规则或 《基本法》 条文动议的议案除外) 或法案,或议员对任何议案或法案提出的修正案,须经功能组别议员和地区直选议员分别以过半数票通过才可生效,而政府的提案则只需出席会议议员的过半数票即可通过,此即分组计票机制。该机制的用意在于使特区政府提出的议案更容易通过,而增加了议员个人议案通过的难度,很明显,这是加强行政主导体制的制度安排。从实际运行效果来看,分组计票机制起到了预期作用。然而实行普选之后,随着功能组别议席的逐步取消,分组计票机制也将自动消失,立法会对特区政府制衡的作用将更加强大,行政主导的运作将更加困难。

   4.立法会的重要性将进一步提升

   首先,立法会必将成为各个政党角逐的重要舞台。随着香港选举政治的发展,香港立法会议员中有政党背景者将越来越多。当香港立法会普选之后,功能组别将逐渐消失,由普选产生的绝大多数议员将具有政党身份,其立场和政治主张必受其所属政党的支配或影响。在这种情况下,立法会必将成为各个政党角逐的重要舞台,其重要性也将进一步提升。其次,议员政治化倾向有助于议会党团的形成。绝大多数议员具有政党背景后,其政治主张和立场不同,为达致自己的政治目标,自然会进一步分化与组合,从而为香港议会党团的形成提供了良好的条件。与此同时,立法会的议案表决机制也会促使议员结成党团。现行议案表决机制对议员个人提出的议案进行了限制,放宽了政府提出议案通过的条件,因此议员若想提高自身议案通过的概率,或者阻止某项议案的通过,则惟有结成党团才有可能达成。由此可以断言,立法会普选之后议员的政治化倾向可能导致香港议会党团的出现。[5]

  

   “双普选”对行政与立法关系的影响

  

   “双普选”之后,随着香港政治生态的变化,行政和立法的关系也可能会发生一些变化,主要表现在两个方面:

  

   1.行政主导体制会受到冲击

  

   所谓行政主导体制,就是在行政与立法关系中,行政长官的法律地位高于立法机关的法律地位,行政长官的职权重要而广泛,行政长官在香港特区的政治生活中起着主要作用。香港基本法政制设计中对行政与立法关系的规定是“既相互制衡,又相互配合”,条文中对二者的制衡规定较为充分,但是有关配合的规定不是十分充分。一直以来,香港特区政府与立法会始终没有形成良好的互动,具体表现在:一是立法会不断扩张自己的权力,立法会半数议员由直选产生,往往挟“民意”随意批评甚至越权阻碍政府施政,这直接冲击香港特区行政主导模式的有效运行;二是行政长官的非政党化与立法会的政党化形成了巨大张力,立法会内“民主派以反对政府为能事,不按规则‘出牌’;亲政府派与政府‘亲密度’天然不足,在政府最需要支持时反而疏离,进而使行政主导限于困境”[6]。

   立法会普选后,其民意基础以及合法性会大大增强,其对抗行政长官的力量也会相应地增强,各个政党之间的竞争也会更加激烈。与特区政府处于不合作状态的民主派政党可能会在直接选举中得到更多的席位,倘若其在立法会选举中获得一半或一半以上的议席,这将在极大程度上掣肘行政长官和政府日后的施政。在这种情况下,行政主导体制必然受到冲击,进而直接影响香港基本法所设计的行政主导架构的运行。对此,有人预测,“政党政治最终必臻至西式部长制,肯定会出现立法主导的局面,或至少是与行政机关拉平的态势。”[7]当然,该预测仅仅是学者个人的观点。不过,如何看待“双普选”后政党发展对行政主导体制的影响,确实是今后香港政治发展过程中需要进一步观察和思考的问题。

   需要强调的是,行政主导体制的利弊问题在普选实施之后需要重新审视。此前,基本法设计的行政主导体制,主要基于行政长官与中央政府保持和谐、一致之前提性假设,这时的行政主导体制对中央政府来说,自然是有利的;但普选之后,一旦当选的行政长官是一个与中央政府不合作的民主派人士,这时的行政主导体制对中央政府来说,则是不利的。所以,未来香港的政治发展中,究竟是行政主导抑或立法主导,何者对中央政府更为有利,需要具体问题具体分析。既然如此,今后似乎不必人为地去维护行政主导体制,倒不妨听任香港政治体制自然演化、发展与整合,即使未来出现立法主导体制,那也是香港政治发展的正常逻辑。

  

   2.行政与立法的紧张关系会有所缓解

  

   普选隐含着这样一种理念,即人民的“公意”是政治权威合法性的惟一基础[8]。选举是合法性的重要来源之一,部分香港民主派人士对现行行政长官选举制度之所以不满,主要是因为,他们指责现行选举委员会选举是“小圈子选举”,其组成不具有代表性,由其选出来的行政长官,在更大程度上体现了中央政府的“官意”,而不是香港的“民意”;是中央政府的代言人,而不是香港居民的代言人,于是对行政长官选举方式的“合法性”提出质疑,并主张普选。在这样的背景下,立法会成为香港民意的凝聚舞台,成为政党间角力和争斗的场所,成为香港政治活动的中心,民主派人士利用立法会挑战甚至对抗行政长官的权威。造成这种状况的原因之一就是行政长官和立法会的产生渠道不同,缺乏共同政治基础。一方面,行政长官非经由普选产生,其合法性不足,加之行政长官缺乏政党身份而得不到政党的支持,势单力薄;另一方面,立法会因部分议员经由地区直选产生而拥有较强的合法性,加之有政党介入,使立法会成为对抗或牵制行政长官的重要力量。”双普选”将改变行政长官和立法会议员的产生方式,二者都将由直选产生,行政和立法都将拥有各自的民意基础,必将改变二者现有的关系结构。”双普选”之后,选民就成为立法和行政的共同权力来源,成为二者共同的政治基础。从理论上说,这种共同的政治基础有助于改善目前立法和行政之间的紧张对立关系,至少将使二者关系走向规范化。

   与目前广受民主派人士诟病的选举委员会选举相比,2017 年实施普选后,行政长官将由选民“一人一票”选出,因而其具有更广泛的民意基础;为此行政长官也会更加注重选民的利益和诉求,并根据选民的意愿施政。所以,行政长官普选有助于增强香港居民对行政长官的政治认同度。另外,实施“双普选”之后,行政长官候选人的政党背景将无从避免,较为现实的情况是参选人极有可能具有政党背景,即使当选后宣布退出政党,原有政党也会选择支持该行政长官,同一政党的立法会议员也会成为其政治同盟。总体说来,“双普选”将改善立法和行政之间的紧张对立关系。

  

   “双普选”对香港政党政治的影响

  

   1.政党舞台扩大

  

   就目前来说,香港的政党组织及其活动离成熟的政党政治活动还有相当一段距离,因为香港特区的政治架构并没有为政党和政党政治的发展提供太大的空间。众所周知,当选的行政长官不能有任何党派色彩。这种规定使香港的所有政党均是在野党,而非执政党;各个政党之间的角逐,都是在野党之间为争夺议席的竞争。因此,香港政党可以通过选举进入、影响和控制立法会,但却不能执掌最高行政权力,这在一定程度上限制了政党政治的发展。

   2017 年行政长官普选后,香港政党政治可能会有较大的发展,并有可能迎来第三次建党的高潮。其一,目前行政长官是由一个选举委员会选出来的,政党基本上没有介入。伴随着行政长官普选的实施,行政长官的提名和选举必将成为政党角逐的目标。不仅如此,行政长官当选后,必将本政党成员延揽入政府内任职,施政时也将考虑本党利益和政策取向。其二,从立法会来说,香港政党日常主要活跃于区议会选举和立法会地区直选,这两大政治空间已被香港政党牢牢占领。但香港仍有很多限制政党政治发展空间的因素,这些因素导致香港政党一直在一个较为狭小的政治空间里生存和发展。然而,立法会普选之后,功能界别议席将取消,届时政党可以角逐的议席将扩大一倍,普选后的香港立法会将成为政党角逐的重要政治舞台。

  

   2.政党角色凸显

  

政党是现代政治中不可或缺的政治角色,是连接政府和社会的“中介”。如果一个政治系统缺乏政党这一中介,那么该政治系统就存在结构性缺失,这不可避免地会导致政府和社会之间的沟通不畅。随着“双普选”实施后功能界别议席的逐步取消,立法和行政之间的配合和制约在很大程度上将通过政党来实现。如果缺乏政党这一桥梁,也会导致政治系统内部立法和行政之间的沟通不畅。因此,随着“双普选”实施后香港政党政治的日益发展和成熟,政党将在香港政治和社会生活中扮演日益重要的中介角色,成为政府和社会之间、立法和行政之间的“连接桥梁”。虽然普选后政党在立法会和特区政府都将有更大的政治空间,但就目前情况来看,香港居民对政党的认同度并不高。有调查显示,香港逾 60%的居民不认同政党代表他们的利益,接近一半的受访者认为香港政治人物参政主要是为了自己的利益。[9]因此,政党应着力提升香港居民对其的认同度,这不仅仅包括推出有魅力的政治人物,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:jiangxl
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文章来源:《探索与争鸣》2012.6
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