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张义清:公民受教育权的宪法保障与司法救济

——教育侵权纠纷诉讼解决新机制探析

更新时间:2012-12-13 21:35:10
作者: 张义清  

  撇开其他因素权且不作讨论,仅就保障当事人受教育权的救济渠道和其所适用的法律依据来看,“罗彩霞案”无疑有了很大的进步,这反映出我国教育法律部门经历了一个逐步发展和不断完善的过程。

  从法理上说,一切违宪行为都应受到宪法上的否定评价,而且应该承担违宪责任。“虽然宪法是根本法,但宪法也是法,具有强制力和规范性,具有与其他法一样的法律属性,应在法院得到适用。”[15]“齐玉苓案”昭示:当公民受教育权被侵害而穷尽了其他法律手段仍不能获得充分救济的情况下,宪法理应成为公民基本权利实现的可靠基石和最后屏障。问题在于:宪法条款类似宪法领域中的“帝王条款”(如同民法中的“诚实信用原则”之“帝王条款”一样)。实践中,基于宪法的高原则性、弱制裁性及根本性等法律特性,不能动辄启用宪法条款作为公民受教育权的“请求权基础”。尤其是在普通法律依据并不缺失的情况下,不加区分地简单地援引宪法条款,极易引发基本权利宪法保障手段的“泛法律化”倾向。[16]“罗彩霞案”则表明:在诉讼事由明确和普通部门法依据充足的前提下,法院首先应当适用普通部门法条款而不能动辄启用宪法条款作为受教育权纠纷的裁判依据,以防止公民基本权利宪法保障手段的“泛化”。 基于此,我们也不难理解在“齐玉苓案”之后的2008年12月18日,最高人民院为什么明令废止该院之前关于“齐玉苓案”《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》的真实意图了。

  值得进一步关注的是,2009年11月4日,最高人民法院还公布了《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》,里面对刑事裁判文书、民事裁判文书、行政裁判文书的援引法律依据进行了规范。其中通篇没有提到是否可以援引宪法。这与我国最高人民法院1955年和1986年分别作出司法解释如出一辙。[17] 与此同时,2009年12月26日我国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过自2010年7月1日起施行的《中华人民共和国侵权责任法》第2条关于侵害民事权益应当依照该法承担侵权责任的范围作了界定,其中涉及到生命权、健康权、姓名权等等,却没有将“受教育权”纳入其中。对此,笔者进一步反思的问题就是:或许“齐玉苓案”和“罗彩霞案”随着司法程序的终结从形式上看似乎告了一个段落。然而,就类似案件的诉讼解决方式和实际效果来看,公民受教育权的司法救济渠道实际上并没有随上述案件的诉讼解决方式而被疏通,相关的理论纷争和实践困境并没有随法院裁判书的作出而彻底消解。

  可以设想,将来类似案件不可避免地出现的时候,为公民受教育权寻找更为合适的司法救济途径无疑是十分必要的。笔者就此认为,全国人民代表大会及其常委会是我国宪法规定的专门的宪法监督机关,由其作出受教育权权纠纷如何解释及其相应的法律责任如何界定自然是符合宪法精神的。问题却在于,其中涉及违宪审查在中国应当以何种方式启动更为合理,司法机关对违宪行为如何进行判断更为可行等较为复杂的因素,这些都涉及到宪法制度本身应当如何完善等宏观层面的问题,相关技术层面问题的解决尚待时日。就我国目前的现实状况和宪政体制而言,针对现阶段频发的类似教育侵权纠纷探寻一整套合理的司法救济渠道和诉讼解决机制无疑是至关重要的。其重要的方面不仅仅体现在宪法条款的司法适用效力应当由谁来解释以及应当如何去解释,也不在于宪法条款在判决书中能否被援引,而在于我国专门的教育诉讼解决机制的建立尚付阙如,亟需在尊重我国国情体制的基础上合理地借鉴域外经验有步骤地建立起来。

  

  四、中国特色教育侵权纠纷专门诉讼解决机制的构建

  

  中国目前正处于一个剧烈的社会转型期,受教育已成为每个人生存和发展的需要。人们的教育主体意识、权利意识和法律意识变得更加强烈。与此同时,在教育资源配置不断实现市场化、现代教育主体日益多元化以及教育法律关系日益复杂化的今天,传统的教育模式形成的主体之间地位和关系已发生深刻的变化。教育抢滩增多,教育资源变得更加紧缺,教育环境变得更加错综复杂,各类教育侵权纠纷也纷至沓来,公民受教育权受侵害的机率也大大上升。公民的受教育权所遭受的侵害不管来自哪里,也不管其表现方式如何,倘若缺少明确的宪法和法律依据,尤其是缺乏切实有效的司法保障机制和法律救济机制的话,它必将是一项十分脆弱的权利。

  为此,部分学者试图借鉴域外的“宪法对第三人效力理论”[18] 发挥其在完善我国教育纠纷诉讼解决机制的适用价值。就上述案件而言,有人就主张通过“行政附带民事诉讼”或“刑事附带民事诉讼”等途径加以解决。其中的难点不仅存在于“目前我国所产生的宪法对第三人效力问题很大程度上应该靠完善违宪审查制度和我国的民事立法来解决”。[19] 韩大元教授也指出过:“在我们思考宪法对第三人效力问题的时候,必须记住私人间的相互侵权不受宪法调控,个人侵犯个人权利不是宪法基本权利的标的物仍然是一个基本的宪法原理。”[20] 笔者调研了解到的情况就是,我国教育法领域既存的某些“非民事非行政”教育纠纷案件同样也是“宪法对第三人效力理论”难以合理解释和有效应对的。[21]

  在中国,教育审判在当下所具有的复杂性和专门性,已非目前普通的司法机构和司法程序所能有效应对的。“为了保证人民法院公正、合理地审理各类教育案件,有必要仿照其他国家设立教育法庭,实现教育审判组织上的专职化和地位的相对独立化。”[22] 我国著名的宪法学专家莫纪宏教授亦认为:“我们应设立专门的教育法庭,解决公民受教育权受侵犯而发生的行政案件、民事案件等相关的案件”。[23] 就此而言,中国特色的专门教育审判机构的设立及其运行机制的探索无疑是我国现阶段面临的一个绕不开的理论和实践问题。

  从我国的司法实践来看,早在上个世纪90年代开始,国内某些地方基层人民法院曾尝试性地设立过“教育法庭”或“涉教案件领导小组”等内部职能机构,其后又陆续地被全部撤销了。作为我国在特定的历史条件下改革伴生物,这些专门的教育纠纷裁决机构的出现与撤销究竟能给我们什么样的启示?中国现阶段应否设立专门的教育审判机构?应当设立什么样的教育审判机构?带着这些问题,笔者及本课题组成员曾对我国首例专门教育审判机构所在地进行过实地考察。[24] 通过实地调研发现,我国首例专门教育审判机构——教育法庭作为国家审判机关的一个业务庭,属于法院的内部机构,直接承担着国家教育司法审判的职能,而事实上,该法庭并不仅仅是司法机关的一个内部机构,它还担负着国家教育行政机关代言人的角色,导致了该审判机构“半司法、半行政”色彩,其审判职能的发挥就可想而知了。

  笔者认为,我国首例教育法庭的设立与撤销虽然已经成为历史,但它对于我们深入地考察教育审判机构的具体模式提供了弥足珍贵的经验和教训。质言之,教育法庭作为特殊历史阶段的产物,是伴随着我国教育司法审判机构走向“独立”、保障其“专业性”的需要而出现,同时也由于该机构的“行政依附性”所导致的“非专业化”而被历史所抛弃。据此,笔者获得的重要启示就是:保留该机构的“独立性”并剔除其行政附和色彩,有步骤地建立起“普通专审相对独立型”的教育审判机构当为我国未来教育司法审判模式改革的理性选择。

  值得借鉴的是,当今世界各个国家都根据本国的司法传统设置了独特的教育司法审判机构,并适用与普通司法机关所不同的规则和程序。笔者就各国教育纠纷诉讼解决机制的具体模式作了一个基本分类,大致上包括以下四种类型:

  其一是教育机构主导的准司法内部解决机制,即在学校等教育机构内设的具有一定司法效力的内部机构对教育侵权纠纷进行裁决的机制。比较有代表性的国家就是印度,在印度马哈拉施特拉邦和古吉拉特邦,普遍建立了学院法庭。如《浦那大学法》第42条(1)款规定,由法庭审理学院教职员的日常事务纠纷,如免职,调离或降级等。学院法庭的庭长并非一定由法官担任,可以由学院院长兼任该职。但事实上,这个职位通常是由政府任命的具有丰富司法经验的人担任。学院法庭的决定是终裁,无须再将案子提交法院审理。然而,根据印度宪法第226条和第227条,如果学院法庭缺乏裁判力,诉状出现明显的法律错误,或者违背了公平主义的原则,当事人也可将案子提交邦最高法院审理裁定。[25] 美国在20世纪以前的教育司法审判机构是设立于各类教育机构内部的,当教育纠纷出现以后,一般由联邦及各州各类学校委员会自行处理,鲜有教育纠纷诉及联邦或各州法院经过司法机构或行政机构处理的。[26]

  其二是教育行政机关主导的准司法行政解决机制,就是指由一个国家具有行政管辖权的教育行政机关或内部机构来受理和裁决教育纠纷。比如,加拿大的教育上诉法庭主要受理对教育行政当局作出的复议决定不服的权益纠纷案件,其法庭组成人员由省教育厅长任命并独立审理有关教育的上诉案件。教育上诉法庭的裁决是终局性的,其裁决应送最高法院备案,同时抄送教育厅长。[27] 这种由教育行政机关任命的教育上诉法庭制度,既不同于行政机关的行政复议制度,又区别于审判机关的司法审判制度。法国教育纠纷的处理则由国民教育部和学区设立的专门机构来负责。[28] 日本的教育纠纷也先由主管教育行政部门来处理,当事人对主管部门的处理如果不服,可上诉所在地区的人事院或者人事委员会、公平委员会。如对人事院或人事委员会、公平委员会的裁决仍不服,可上诉司法机关。根据规定,若没有特殊情况,不经过人事院或人事委员会、公平委员会的裁决,不得上诉司法机关。[29]

  其三是普通法院主导的教育纠纷司法解决机制。美国教育纠纷案件主要就是由其联邦最高法院和各州法院适用普通司法程序来裁判的。在美国,一般的教育纠纷通常作为民事纠纷由普通法院按普通的民事诉讼程序进行审理。美国普通法院通过审理不同类型的教育纠纷,在涉及学校教育中的宗教政策、学校的学术性决定、学校自由裁量权、学生表达自由权利等方面形成了诸多有名的判例。[30] 日本对于各种教育纠纷,一般是按先民间、后行政、再司法的程序办理。该国的教育司法机关由最高法院、高等法院、地方法院和家庭法院组成。该各法院均独立工作,在审级上,上级法院的判决对下级法院有约束力,所以对判决不服可逐级上诉。[31]

  其四是专业性审判机关(机构)主导的教育纠纷专门解决机制。所谓专业性审判机关(机构),主要就是指国家设立的专门负责审理教育纠纷案件的司法审判机关(机构),如法国的行政法院,德国的教育法院等。以法国为例,由于该国视教育为国家公共事业,各级教师均为国家公务人员,故涉及教育、教师的行政诉讼案件均由行政法院(行政法院在法国,是对应于普通法院的一类特殊的负责审理教育纠纷的专业性法院)受理和裁定。除行政法院外,法国还存在着其他的专门法院,如国家审计法院。在教育方面,地方政府的教育财政和中小学校的帐目接受地区审计法院的审查,教育部和高等学校的预算和决算由国家审计法院审核。如果当事人对地区审计法院的裁定持有异议,可上诉国家审计法院,对国家审计法院的裁定不服,可上诉国家行政法院。[32]

  就教育机构主导的准司法内部解决机制而言,作为教育法律关系的参与人,教育机构了解纠纷的原貌即可以据此作出有说服力的裁判和解释,但是,它也有其自身难以克服的缺陷:正因为教育机构作为教育纠纷的利益相关人,它就很难保持一种客观、公允的心态超脱于纠纷之上对其进行裁决,加之其作为一种民间的纠纷处理方式,其权威性常常受到质疑;就教育行政机关主导的准司法行政解决机制而言,行政机关作为纠纷解决机制的主导方,具有足够的权威和执行力,该机构及其人员亦谙熟国家教育行政法律法规,这都是其他任何机构所无法比拟的。问题却在于:教育行政机关同样也有可能成为教育法律关系当事人或教育纠纷的利害关系人。此时,其作为纠纷解决机构的正当性无疑就会大打折扣;与上述教育纠纷解决机制相对应,由普通法院主导的教育纠纷司法解决机制自然是大多数国家的选择,人们通过普通的司法诉讼解决教育纠纷的实效性也是十分明显的。但是,随着现代国家司法机关担负的职能越来越繁重,面临的问题越来越复杂,教育纠纷的数量也越来越多,专业性不断凸显,这却不是普通法院所能有效应对的。各种专业性的教育司法机关便应运而生。当然,人们也进一步认识到,现代国家单纯适用哪一种模式在实践中可能都是行不通的。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《厦门大学法律评论》(CSSCI来源集刊)2012年卷总第20辑
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