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董彦良:ECFA与台湾经济

更新时间:2012-12-10 13:05:27
作者: 董彦良  

  

  2012年1月14日台湾热闹的“总统与立委”大选结束之后,寻求连任的马英九率领国民党继续执政。台湾经济向来是以“经贸出口”的台湾发展的最重要的关键。在经贸相互依赖程度越来越高的两岸经济上,“海峡两岸经济合作框架协议”(ECFA)是台湾后续的经济发展最重要的环节之一。

  ECFA是在2009年由台湾当局方面提出,并通过两岸极力推动,台湾“中华经济研究院”曾以国际通用GTAP及TAIGEM等经济模型评估该条约认为:“两岸签署ECFA对台湾经济之影响,研究结果显示签署后对台湾GDP、出进口、贸易条件、社会福利均呈现正成长,整体经济成长率将增加1.65%-1.72%、总就业人数将增加25.7-26.3万人,对总体经济有明显正面效益,全民皆可分享此经济成长的果实。”在2010年6月29日在重庆签订的经济合作协议。这是马英九为加强台湾经济发展的最重要的两岸政策,因此两岸经贸议题也因为ECFA而进入新的进程。

  其实一开始ECFA在两岸都曾经引起正面及负面的二极反应,但抛开政治议题的思考,而回复到实际的经贸议题上,大陆最终还是对台湾采取采让政策,两岸最终还是以关税来签定ECFA协议。但是,从长远的角度来看,ECFA最终将会回归到“世界贸易组织”(WTO)的框架下。所以未来对台湾而言,还是有诸多的挑战。

  

  一、ECFA产生的外部性因素对台湾经济发展的影响

  

  1.WTO/GATT第二十四条的规定问题。

  第二十四条规定了WTO如何来实现与地区性贸易协议之间的兼容性。地区性贸易协议必须被通知到WTO“地区贸易协议委员会”(CRTA),CRTA的报告可以在一致性意见的基础上得到通过。虽然目前许多地区贸易安排并未被通知报告,但是都被视为并认并是与WTO/GATT是一致性的;且关税联盟或自由贸易协议与WTO规则的一致性中存在的问题就可能跟据WTO争端解决机制来处理WTO成员方之间的争端。换句话说,即使ECFA还未被两岸通知CRTA,但其它会员国在与台湾遇有真正的贸易争端时,仍可以透过WTO来解决贸易争端。因为WTO/GATT在执行上,必须要有灵活性,并非一定是一尘不变。

  2.地区性贸易服自由化的歧视问题。

  WTO的规范框架,基本理念在于创造自由、公平之国际贸易环境;规范准则有不歧视原则、渐进式开放市场等。ECFA伴随而来现的是优惠性管理合作协议,对以WTO的贸易全球化会造成管理壁垒的情况,WTO/GATS第十一条第四款将可以约束ECFA。因为为了保证与质量要求和程序、技术标准、许可要求有关的措施不对服务贸易构成不必要的障碍,WTO可以透过适当的机构做必要的规定。所以,当其它会员国直接向WTO上诉,WTO是必须处理的。

  3.地区最惠国待遇条款的问题。

  ECFA其实就是两岸地区双方的最优惠待遇。但是发达国家在决定是否已经受制于经济伙伴协议义务的国家或地区达成新的贸易协议时,就不可能忽略它们。2010年7月7日美国国务院亚太事务副助理国务卿大维?施大伟(David?Shear)就表示:“ECFA不是仅限于台湾与大陆的协议,ECFA要能真正成功,必须让美国与其他国家的企业享有参与机会。” 美国于2010年11月30日要求将ECFA通报送交WTO。

  

  二、台湾内部性因素对台湾经济发展的影响

  

  1.ECFA是基于“九二共识”及“一个中国原则”为基础签定。

  以两岸的现状来说:“ECFA是基于‘九二共识’及‘一个中国原则’为基础所签定的。”2008年6月5日时任中国驻美大使周文重先生在美国接受《华盛顿时报》专访时提到:“我们已明白表示,只要他们(台湾)同意一个中国原则,任何议题都可讨论,包括大陆在台湾海峡对岸的军事集结,以及台湾参与世界卫生组织之类的国际组织。”

  所以ECFA显然是大陆对台湾释出的善意。不过,不要忘记,不管台湾以何种名义加入国际组织,尤其是以“国家为主体”的国际组织是不可能的。以目前的两岸政治现状是必须考虑到“九二共识”的因素,就是双方都承认一个中国。很明显的是,“一个中国原则”就是大陆对台政策的最高原则,而这个原则的演变至今构建成为大陆的海峡两岸政策“红线”。

  2.ECFA与台湾内部的反对势力因素。

  国共二党在“九二共识”上的基本认知上是趋近一致,虽然ECFA签署已满两年,早期收获清单也都落实,ECFA对台湾的经济效益也明显呈现了,但是台湾的反对势力却仍图推翻ECFA,台湾内部反对ECFA的政党与团体主要是民进党、“台湾团结联盟”(台联)和一些本土派社团。2012年7月20日台湾“行政院公投审议委员会”进行重新审查“台联党主席”黄昆辉提出的“ECFA公投案听证会”,黄昆辉希望继续发动公民投票来废止已经实施中的ECFA。显示台湾内部反对势力反对两岸经济合作仍未止息。

  民进党当然也是采取反对态度,民进党“前主席”蔡英文曾表示应该利用多边谈判体系来保护台湾权益,ECFA的双边谈判机制风险高很多。民进党“现任党主席”苏贞昌在2010年参选台北市长时表示:“ECFA对台北市也有害,许多人以为ECFA只会伤害中南部,但实际上台北只是较晚受害,未来的大规模开放会让服务业受到强烈冲击,而台北市服务业人口达八成。”

  2012年7月20日民进党在台湾“立法院”拟提案修改“两岸人民关系条例”,主张将大陆民间资本来台审议门坎订为新台币五亿元,禁止投资业别则由正面表列改为负面表列;民进党“立院党团总召”柯建铭说,希望以法律明确规范陆资,并将投资业别订定清楚,以防台湾“门户洞开”。因为民进党对两岸交流互动上有着诸多反对行为以及其在台湾内部有着一定的政治影响力让ECFA的未来充满不确定性。这个不确定性会不会对往后的ECFA发展带来冲击?实在是值的观察。

  

  三、国际政治经济格局现况对台湾经济发展的影响

  

  从目前的国际现势以及国际法上来看,“一个中国的原则”已经确定。不论是美国、日本以及欧盟均以“一个中国”来看待两岸关系。目前台湾限制着大陆约两千多项产品进口,反观大陆对台湾几乎没有作任何产品的进口限制,台湾反而获得超额报酬。由于ECFA是以关税来协议,如果回到WTO规范框架下而言,凭心而论,目前是台湾在经贸方面对大陆有着明显的比较经济利益。台湾目前每年对于大陆的出超约可达500亿美元,约当于3,185亿人民币。由于2008年美国金融危机后国际经济低迷不振,不但影响了大陆的出口贸易,也直接连带影响了台湾对大陆的出口贸易。2012年上半年,台湾对大陆和香港的出口减少达8.8%之多,所幸有ECFA,在其早收列表项目下,台湾对大陆的出口额为39.1亿美元,约当于250亿人民币,增长了104%。至2012年3月底的统计,ECFA早收清单已为台湾厂商省下了2.25亿美元,约当于14.4亿人民币的关税,而为大陆厂商省下了3,356万美元,约当于2.12亿人民币的关税,可见两岸互蒙其利,且台湾获利较大,可见ECFA对台湾经济的重要性。

  试想,如果台湾没有这些出超,来抵销对其他国家的入超,台湾的对外经贸每年将会呈现入超大于出超。但是如果当WTO其它会员国依据GATT一九九四第一条有关“最惠国待遇”与第三条有关“国民待遇”原则之规范,强行对台湾提出关税要求,台湾的对外经贸每年将会入超大于出超。因为台湾在WTO框架下是必须对美国、欧盟及日本等国开放所有的农、工业产品,是必须向全世界开放。这是基于WTO框架下,不只是双边关系,也是多边的最惠国待遇。因此,只要大陆要给台湾的,别的国家在WTO框架下也可以向台湾要。台湾真能在限制大陆两千多项产品之后并在WTO框架下与全世界谈判吗,台湾真的“准备好了”吗?

  由于东盟在2010年已经和大陆实施自由贸易区,大部分货品出口到大陆可享受免关税,这对台湾产品外销到东盟是一大冲击。另外,韩国和日本也正与大陆进行签定FTA的研究。目前东亚地区还没有签订东亚区域内自由贸易协议的只剩朝鲜和台湾,ECFA实在是可以有效避免台湾在东亚地区被边缘化的威胁。

  

  四、结语

  

  台湾现在若刻意避开“九二共识”的原则与大陆发展进一步的“ECFA经济”,大陆的态度绝对是国民党及民进党双边都要“正面思考”的。台湾“海基会董事长”江丙坤先生及“陆委会主委”赖幸媛都主张,两岸经贸议题应在WTO框架下谈判。但是明眼人都清楚“台湾内部的共识”才是最重要的争爆点。而ECFA并非如台湾内部反对势力宣称只对财团有利,其实在早期收货列表中,汽车零组件、纺织品、农产品等,多属中小企业、中低收入户,可能受益的中小企业家数达22,700家,聘雇员工数约42.6万人。因此对于以“经贸”为重的台湾经济与ECFA的后续发展,值得令人继续观察。(复旦大学国际政治系博士 董彦良)


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