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曾祥华:我国流域管理立法模式探讨

更新时间:2012-11-29 20:55:35
作者: 曾祥华  

  

  【摘要】加强流域管理立法是改善流域环境的一个重要途径,流域管理立法应当坚持可持续性原则、协调性原则、整体性原则、时效性原则。我国现行流域管理立法具有分散性、多层次性和应急性等特征。完善流域立法应当提高立法层次,加强协商机制和公众参与,解决区际协议的效力,及时废改旧法,创制统一的流域管理基本法,加强流域管理专门立法。

  【关键词】流域管理立法;立法模式;统一流域管理立法;专门流域管理立法;可持续性

  

  水是生命之源,然而我们的江河湖海却受到日益严重的污染,有人夸张地说:“XX市的每个市民每天都吃一调羹大粪。”其实不仅是某个城市,越来越多的城市都是如此。人类在追求富裕生活的同时,却使他们赖以生存的环境遭到不堪忍受的破坏。太湖流域自古以来就是鱼米之乡,宜居之地,然而,近年来却蓝藻频频爆发。加强流域管理,改善流域环境是我们面临的一个重要课题。

  

  一、流域管理立法的指导思想

  

  没有正确的指导思想,流域管理立法就是瞎子摸象,事倍功半,甚至徒劳无功。只有确立正确的指导原则,流域管理才能实现自身的功能。流域管理立法必须适应时代的潮流和流域的实际,总结和借鉴国内外流域管理的经验和教训,从而树立正确的指导思想。

  (一)可持续性原则。可持续发展是当今时代必须确立的发展模式,也是人类共同的理性选择。我国政府也提出与之和谐共生相辅相成的科学发展观。可持续发展是“既能满足当代人的需要,又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”(《我们共同的未来》) 1991 年,由世界自然保护同盟 (INCN) 、联合国环境规划署 (UN-EP) 和世界野生生物基金会 (WWF) 共同发表《保护地球——可持续生存战略》 (Caring for the Earth:A Strategy for Sustainable Living),将可持续发展定义为“在生存于不超出维持生态系统涵容能力之情况下,改善人类的生活品质”。无论怎样,“吃祖宗饭,断子孙路”的不可持续的发展模式绝不是我们的追求。然而,人们的贪婪却容易导致不可持续。当今我国几大水系、五大湖泊几乎都存在这样和那样的生态问题。许多个人、企业和地方为了追逐利润而不顾一切。因此,中央政府一直强调转变经济增长方式,然而许多地方政府的领导人却仍然保持错误的政绩观,盲目追求GDP的增长忽视了自然资源和环境的保护,导致流域生态的严重失衡。

  (二)整体性原则。一个水系是一个相对完整的生态系统,尽管需要一个个小水系和一段段的保护,然而,头痛医头脚痛医脚,顾头不顾腚式的管理解决不了问题。我们“需要一种新的世界观——一种整体论的、不滥用自然资源的、在生态学上合理的、长期的、综合的、爱好和平的、人道的、合作的世界观来指导流域的立法实践”。[1](p120) 流域是一个人与自然环境相互作用的复杂生态系统。它是一个以水为载体,由……若干子系统相互作用、相互制约的有机形成的统一整体,在系统内部,任何一个子系统的变化或某一区段的局部性调整均将不可避免地对整个流域产生重要影响。因此,以流域为单元对水资源实行统一管理已为世界上大多数国家所接受,成为国际公认的科学原则。[2]流域管理不仅包括水量的管理,而且包括水质的的管理,不仅包括上游,而且包括下游,不仅包括地上水,而且包括地下水,是水的质和量的统一,是上下游的统一,是地上和地下的统一。

  (三)协调性原则。一个良好的可持续的流域生态系统是一个多种因素协调发展的结果,它是一个由资源、环境、社会、经济等形成的统一整体。不发展没有出路,但是我们必须保持经济发展与社会发展相统一,经济发展与资源、环境相协调。流域管理还必须坚持流域管理与地域管理的协调,水利、农业、林业、环保、工商等部门之间的协调。“由于生态保护的管理体制不顺,环保部门难以发挥统一监管作用。立法不当是生态保护管理体制不顺的原因之一。由于我国自然资源单行法之间缺乏整体配合,调整对象交叉,容易导致自然资源管理部门之间为各自的部门利益互相争权,或在自然资源保护职责上相互推诿,不仅难以体现诸资源管理部门在生态保护上的合力,而且不利于生态保护管理体制的建立。”[3]

  (四)实效性原则。我国法制发展已经越过初步阶段,法律体系基本健全,法制工作的中心已经不再是立法,而是逐步转向执法司法,即法的实现。尽管立法是必要的,但是立法必须要追求实效,要管用,要进行成本——效益分析。目前我国流域管理的法律法规的废改立确属必要,但是,立法本身并不是我们的目标,我们的目标是流域环境的改善和可持续发展的实现,如果流域立法不痛不痒、不着实际、不生实效,则纯属理发资源的浪费,甚至可能对流域管理起着阻碍作用。为了使立法产生良好的效果,立法机关必须深入调研,广泛征求意见,实行立法公开,扩大公众参与。

  

  二、我国现有流域管理立法的特点和不足

  

  我国目前关于流域管理的立法已经有了相当的基础,总体看来,大致有以下特点:

  (一)分散式立法特征明显。目前我国没有集中的流域管理立法,但是已有较多涉及流域管理的法律。例如,1988年制定、2002年修订的《水法》,1991年6月29日通过并于2010年12月25日修订的《水土保持法》,1984年5月11日通过并于1996年5月15日修订的《水污染防治法》、1997年8月29日颁布的《防洪法》。行政法规、行政规章、地方性法规也大致如此。不过2011年9月7日国务院颁布了《太湖流域管理条例》,具有专门流域管理立法的特征。此前的《淮河流域水污染防治暂行条例》已经打破了按行政区域管理模式,但是该条例不是一个综合性管理条例。

  (二)多位阶多层次立法。除了上述法律以外,国务院出台了一系列行政法规,如:《水土保持法实施条例》、《水污染防治法实施细则》、《河道管理条例》、《大中型水利水电工程建

  设征地补偿和移民安置条例》、《水库大坝安全管理条例》、《取水许可制度实施办法》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《淮河流域水污染防治暂行条例》、《长江河道采砂管理条例》、《黄河水量调度条例》和《防汛条例》等。部门规章近来也不断出台,如2011年1月27日交通运输部公布的《水上水下活动通航安全管理规定》、2011年12月2日水利部公布《生产建设项目水土保持监测资质管理办法》、 2011年12月2日水利部公布的《水文站网管理办法》等。各省、自治区、直辖市结合本地实际,制定了许多地方性法规,如《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《防洪法》等法律的实施办法。自1988年《水法》实施以来,已有20多个省、自治区、直辖市制定了实施《水法》办法。2002年《水法》诞生后,安徽省则对本省的实施《水法》办法进行了修订。

  (三)应急性补漏式特征明显。尽管流域管理已经有了大量的法律法规,但是,许多法律法规都是在出现重大紧急事件之后应急出台的,缺少预见性立法。自20世纪60年代以来,淮河流域水污染范围不断扩大,污染程度不断加重,恶性水污染事件频频发生。1992、1994、1995年连续发生特大水污染事件后,1995年8月,国务院制定了《淮河流域水污染防治暂行条例》。[4]在长江采砂问题上,长期存在管理规定“政出多门”,管理复杂混乱的现象,由此带来了局部河势恶化,危及堤防安全,影响防洪;阻碍航道,扰乱正常通航秩序;通讯设施遭受破坏;水上治安恶化等一系列问题,而严厉打击非法采砂缺乏必要的法律支持。[5]为此,2001年10月国务院制定的《长江河道采砂管理条例》。《太湖流域管理条例》也是在太湖蓝藻爆发,严重影响无锡市民饮水安全,引起中外广泛关注的背景下出台的。

  前述流域管理立法的第三项特征其实也就是一大不足之处,说明流域立法缺少规划性,不能“未雨绸缪”,只会“亡羊补牢”。除此之外,我国领域管理立法还有以下缺点:

  (一)立法层次不高,位阶偏低。除了少数几部人大或其常委会制定的法律之外,我国涉及流域管理的立法绝大多数是法规规章。比较而言,国外的重要领域管理立法都是国会指定的,如美国1962年的《防洪法》、1986年《密西西比河上游管理法》、1987年《哈得孙河河口管理法》,另外还有《清洁水法》、《资源保护与恢复法》、《州水资源分配法》、《水质法》、《土地使用法》、《河道流量保护法》、《联邦垦务法》以及《安全饮用水法》等,日本的《河川法》、《供水法》、《污水法》、《水资源开发促进法》、《水资源开发公团法》、《水污染防治法》等,加拿大的《水法》、《渔业法》、《水运法》、《北方上地法》、《通航水域保护法》和《加——美边界水法》等。我国几部具有专门流域管理的规范性法文件都是国务院制定的,如《淮河流域水污染防治暂行条例》、《太湖流域管理条例》等。尽管流域管理需要试验性立法,但是,只有全国人大立法才具有更高的权威性和利益超脱性,避免行政机关部门利益法制化的倾向。

  (二)立法之间协调性差,内容存在冲突。如新《水污染防治法》中规定的“统一管理与分级、分部门管理相结合”的管理体制与新《水法》中的“流域管理与区域管理相结合”相矛盾。新《水污染防治法》第8条规定:“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理。县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构,在各自的职责范围内,对有关水污染防治实施监督管理。”该条确定了我国水污染防治的“统一管理与分级、分部门管理相结合”的管理体制。如上述的新《水法》第12条规定确立了“流域管理与区域管理相结合的管理体制”,并确立了流域管理机构的法律地位,这也是我国迄今对流域管理法律地位规定的最明确,对流域管理机构的职责规定的最集中、最清楚的一部法律。新《水污染防治法》所确立是一种区域管理体制,而新《水法》中所确立的是流域管理体制并未得到新《水污染防治法》(2008年修订)的确认,两部法律之间存在着明显的矛盾以及体制和权力上的冲突,缺乏协调性。[6]

  (三)地方自主性、协商机制及公众参与不足。如前所述,地方立法大都是在全国性立法之后,对上位法进行具体化,很少自主创新的先行立法。如2010年9月29日通过的《江苏省太湖水污染防治条例》尽管出台在国务院《太湖流域管理条例》之前,有一定的意义,但是具有《环境保护法》、《水污染防治法》实施细则的性质。哈贝马斯认为,“规则的合法性程度取决于对它们的规范有效性主张的商谈的可兑现性,归根结底,取决于它们是否通过一个合理的立法程序而形成——或至少,是否曾经是有可能在实用的、论理的和道德的角度加以辩护的。”“公民自主性和法律合法性是相互参照的,只有那些产生于权利平等之公民的商谈性意见形成和意志形成过程中的法律, 才是具有合法性的法律。”[7](p36,507)上个世纪,除少数法律外,我国大多法律的制定基本上是行政机关和立法机关的事,是“肉食者谋”的范畴。进入新世纪以来,这种情况有所改变,特别是近几年来全国人大及其常委会注意立法草案的公布以及征求意见。国务院行政法规包括《太湖流域管理条例》草案都征求意见,国务院法制办网站还设置了“法规草案意见征集系统”。但是,立法征求意见具有任意性,是否征求意见,征求意见的期限长短,都有立法机构定夺。对征求的意见是否采纳及其理由缺乏合理的说明和解释,更没用对提意见者的回复。这些都不利于调动公众参与的积极性,不利于加强公众参与的实效。尽管各大流域都涉及多个省份,市县就更不用说了,但是,省际协议、市际协议等区际协议不属于我国法律规范,所以地方政府之间的协商结果的效力不能确定,不利于发挥地方协商作用的发挥。

  (四)新价值理念贯彻不够,立法滞后。《环境保护法》是1989年出台的,“该法调整范围过于狭窄和片面,没有综合体现资源环境——经济——社会的关系,不符合人与自然和谐发展的时代需求。学界许多人主张将环境保护法修改为生态保护法,在立法宗旨上体现生态安全和可持续发展的思想,明确保护生态安全的立法目的;在基本理念和基本原则方面,强调生态秩序、生态阈值限制、人与自然和谐;采用生态系统管理的方法,统筹考虑社会、经济和生态三方面的要素,突出其作为生态保护基本法的特色和地位。(点击此处阅读下一页)


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