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曾祥华:我国流域管理立法模式探讨

更新时间:2012-11-29 20:55:35
作者: 曾祥华  

  ”许多立法者没有认识到自然资源的生态价值和社会价值,往往只把眼光放在经济价值上,甚至把GDP等同于经济价值。对于领域生态系统的保护和维持疏于注意,或者大而化之,严重影响流域生态系统功能的发挥。

  (五)立法操作性不够。如我国《水法》第22条:“跨流域调水,应当进行全面规划和科学论证,统筹兼顾调出和调入流域的用水需要,防止对生态环境造成破坏”。这一规定的原则性比较强,在实践中尚缺乏可操作性。虽然《水污染防治法》第26条规定:“国家确定的重要江河、湖泊流域的水资源保护工作机构负责监测其所在流域的省界水体的水环境质量状况,并将监测结果及时报国务院环境保护主管部门和国务院水行政主管部门;有经国务院批准成立的流域水资源保护领导机构的,应当将监测结果及时报告流域水资源保护领导机构。”该规定为确立省界水环境质量标准提供了法律依据。但是这一标准该如何确定?这一标准是究竟是动态的还是静态的?这一系列疑问的提出,都体现出法律规范和技术性规范不协调的现状。除了水环境质量标准的确定外,还面临流域生态价值评估体系的确立和制定科学合理的流域生态补偿标准等技术性难题。[8]

  

  三、完善我国领域管理立法模式的建议

  

  (一)适当提高我国流域管理立法的层次。长期以来,我国立法已经习惯了行政机关主导的模式,大部分法律草案是由行政机关起草的。行政立法的数量远远超过人大立法,由于改革开放需要大量试验性立法,即“摸着石头过河”,许多重要事项都是国务院制定条例,经过一段时间的试验之后,立法机关认为成熟在上升为法律。但是,改革开放30多年之后,这种立法模式应当改变,对于一些重要的事项,应该有全国人大或其常委会制定法律。流域立法牵扯到方方面面,而行政立法更多的渗入行政机关甚至部门的色彩,缺乏对公民权利的关照,并且有失公正,从长远来看,也不利于提高流域治理的效率。已有学者通过论证,得出结论认为:大江大河流域的管理属于应当行使国家立法权规范的事项;单个流域管理的立法属于全国人大常委会制定“其他法律”的范畴;流域管理的立法具有宪法的依据。[4]其实我国现在的立法模式的成因还在于人大与行政之间的关系以及人大的组成特点。人大代表的人数过多,没有专职化,会议一年一次,不便于或者没有足够的精力制定法律。而人大常委会委员的年龄又偏大,大多是退休或半退休人员,工作精力有限。不改变这些现状,难以改变现有立法模式。

  (二)解决区际立法的效力问题。区际协议不是一种法定的法律规范形式,在现实生活中尽管发挥一定的作用,但是由于其法律地位不明确,其实际作用必然受到影响。这个问题目前国内还没有很好的解决。但是,国际上的一些做法值得我们借鉴。澳大利亚最大也是最重要的流域就是墨累-达令河流域(Murray-Darling River Basin),它的名字来源于其两条最主要的河流的名字。该流域位于澳大利亚东南,覆盖了超过14%面积的国土。所以,澳大利亚的水资源管理立法主要以墨累-达令河流域为核心。在2007年之前,澳大利亚对墨累-达令河流域的管理主要依据的是国家水行动(NWI, National Water Initiative)以及1992年制定的《墨累-达令流域协议》。国家水行动是澳大利亚水资源改革的蓝图,它试图通过流域各州政府共同分担责任提高澳大利亚墨累-达令河流域水资源利用的效率;而1992年的《墨累-达令流域协议》的目的在于推动并制定有效的规划,并通过管理实现流域水资源、土地和其他环境资源的公平、有效和可持续的利用。但是,无论是国家水资源行动,还是《墨累-达令流域协议》都依然缺乏对流域进行综合、系统的管理手段。《墨累-达令流域协议》这样的文件充满了实验性和协商性,最后沦为政客们博弈的场所。因此,墨累-达令河流域一直以来存在的问题——跨行政区域用水者的利益和风险分配——依然没有得到实质性地解决。1993年,《墨累-达令流域协议》被法律化,所有参与到协议中的州政府共同通过了《墨累-达令流域法》。[9]

  (三)完善协商机制,扩大公众参与。现代社会的管理是在承认利益和利益分化、利益多元化的基础上进行的,回避矛盾,忌谈利益是不利于解决问题的。中国经济改革之所以成功的一个重要法宝就是将利益与奉献挂钩。只有承认个人利益、团体利益、地方利益甚至部门利益,建立畅通的利益表达渠道,才能协调各方的利益,达成妥协即利益平衡,才能建立长效机制。硬性强制,强迫打压只能解决一时,不能解决一世。我们不仅要建立立法过程中的商谈机制,而且要建立流域管理过程中的商谈机制。

  澳大利亚和美国的经验可以提供参考。像澳大利亚这样的联邦制国家,各州的自主权比较大。所以,在跨行政管辖区的流域中进行利益衡平就必须依靠大量的协商会议来解决。墨累-达令河流域是澳大利亚最大的跨行政区流域,所以它的流域管理需要多个不同行政区域的部门通过州际的协议来组建一个跨行政区的全流域管理机制。墨累-达令河流域行动就是在这种需求之下建立起来的,它包含一个来自各州的部长会议和一个墨累-达令河流域委员会。协商会议成为利益相关人协商利益的平台。而流域规划的过程,也是一次利益冲突与妥协的平衡过程。根据澳大利亚2007年《水法》,制定流域规划的过程中流域管理局必须和流域内各州政府、流域官员委员会以及流域共同体委员会进行协商,而且,流域管理局还必须获得来自澳大利亚竞争和消费者委员会(Australia Competition and Consumer Commission)的建议。此外,其他合理、类似的协商会议都必须进行,并且要向公众公开协商的信息。因为,涉及到流域内各州的自治权,联邦政府无法设置一个高度集权的中央流域管理体制。所以,协商过程成为流域管理中重要的利益平衡机制。而这种协商机制的重点在于多元利益主体在流域规划制定过程中的参与。所以,公众参与也是其中重要的一部分。[9]美国1987年《哈得孙河河口管理法》第3条规定:“州环境保护部主任应当成立一个哈得孙河河口管理咨询委员会,以便其同该委员会就影响哈得孙河河口区域的鼓励、保护和使用的监管、政策和其他事项,以及哈得孙河河口管理计划的指定事宜进行会商。这些委员会应当能够代表直接涉及哈得孙河河口区域的利益,包括来自商业性捕鱼、运动员、研究、保育和休闲娱乐业(界)的代表。……”1986年《密西西比河上游管理法》第2条和第4条也对密西西比河上游流域协会的组成和职权进行了规定。

  国务院《太湖流域管理条例》既没有采纳建立一个强势的类似美国田纳西河流域管理局的管理机构,也没有试图建立一个具有综合性的协商机构,而是仅仅维持现有体制,其中太湖流域管理局只不过是水利部的一个派出机构,职权有限,简单地说,就是“管‘量’不管‘质’”,根本无法承担太湖流域治理的使命。既然现有的管理体制无法阻止太湖的污染,那么自然难以期待这种体制能够治理好太湖的污染。

  流域管理尤其是环境保护仅凭行政机关根本无法完成,只有发动群众、依靠群众才能解决。环境保护涉及到每个人的生活甚至生命和健康,人人关心。只有广泛的、深入的公众参与,人人关心,人人行动才有可能实现流域的可持续发展。《里约环境与发展宣言》第十项原则对公众参与作了专门规定:“环境问题最好是在所有有关市民在有关一级的参加下加以处理……各国应广泛提供信息,从而促进和鼓励公众的了解和参与。”许多国家的法律对此作出明文规定。根据2007年澳大利亚《水法》的规定,流域规划过程中,公众参与的方式主要是提交建议书。该法明确规定了建议书提交的程序和方式。当墨累-达令河流域管理局准备好流域规划的草案后,该管理局还应当准备一份简单的英文摘要,其中应当包括作为流域规划基础的科学知识和社会经济分析的大纲。在此之后,流域管理局应当向社会公开邀请公众对流域规划草案提出建议,并且给流域规划草案征集建议规定了不少于十六周的期限。而且,对于建议书的邀请,应当印发在政府公报、流域内发行的报纸以及流域管理局网站上,以便民众获得相关邀请信息。前面提到的征集建议期的日期计算起点从邀请印发在政府公报之日起算。(澳大利亚2007年《水法》第43条)荷兰的水管理体制分中央、省、水董事会和市镇三级。地方和区域水管理由水董事会和市政委员会负责。水董事会是一个非政府、公共的、经济独立自主、自负盈亏的组织。荷兰水董事会最多时,曾达2 700个,经过不断调整和合并,截止2005年全国仍有27个水董事会。水董事会的行政管理地位与市政管理机构相当,具有制定规章和征税的权力,按照全成本回收和污染者付费的原则通过征税获得水质和水量管理工作所需的全部经费。[10]

  从立法过程的角度,我国应当以法律的形式明确公众的立法动议权,对立法建议的渠道、立法建议的受理机构、立法建议的处理程序包括回复等等加以明确规定。立法征求意见、听证会、座谈会、论证会应当普遍进行,使其成为立法的必经程序,而不是任意程序。参与必须有实效,应当对立法产生切实的影响,而不能走形式、走过场。论证必须体现专家的真实意志,不能搞假论证,最后还是领导意志决定。

  2007年太湖蓝藻爆发后,无锡市某市民向市民政局申请成立一个环境保护组织,但是,民政局发现本地区已经有了一个环保组织,按照规定一个地区只能有一个环保组织,结果新的环保组织却无法成立,而旧组织却不进行活动。因此,从流域管理过程的角度,当前最需要的是放松对结社的管制,充分保障公民的结社自由,才能避免一盘散沙,发挥1+1大于2的效果。

  (四)完善已有立法,创制流域统一立法,加强流域专门立法。目前已经制定的法律,有的近来经过修订,大多数出台于上个世纪,有的虽然已经修订,但修订日期也超过10年(如水法);有的是20多年前制定的(如《环境保护法》)。立法理念已经跟不上时代的步伐,早期制定的法与新近法律之间可能存在大量的冲突,为了加强法律之间以及法律与时代之间的协调性,需要及时的修改或废止法律活动。

  分散式立法已经不能完全满足流域治理的需要,制定一部统一的流域管理基本法非常必要,并且也为许多国家所采用。在出台《黄河法》、《长江法》等专门流域立法还有困难的情况下,先制定一部流域管理基本法也比较现实。流域基本法应该包括流域管理和保护的基本原则、流域管理机构的组成、性质、职权由谁确定、怎么确定、流域生态补偿的原则和计算方法、法律责任等等内容。

  关于专门流域立法,全国人大代表以及流域管理机构早就提出了建议,但是,在全国人大及其常委会的层次,目前还没有立法出台。真正开创先例的具有流域综合性立法的《太湖流域管理立法》是国务院制定的行政法规,立法层次稍低。除了几大河流之外,我们还与五大淡水湖,河流与湖泊不同,并且各个流域都有各自的特殊情况。我国面积广大,各大水系的流域面积超过了许多国家的总面积,在是否制定专门流域立法方面应当借鉴大国的经验,比如美国、澳大利亚等国的经验,因此,应当把流域专门立法提上立法日程,作出立法规划。

  

  曾祥华(1966-),男,河南商城人,江南大学法学院教授,法学博士,主要从事宪法学与行政法学、食品安全法学研究。

  

  【注释】

  [1]彼得?拉塞尔.觉醒的地球[M].北京:东方出版社,1991.

  [2]幸红.流域水资源管理法律机制探讨——以珠江流域为视角[J].法学杂志,2007, (3):104.

  [3]梅宏.论我国生态保护立法及其完善[J].中国海洋大学学报(社会科学版),2008,(5):51.

  [4]徐军.我国流域管理立法现状及反思[J].河海大学学报(哲学社会科学版),2004,(4):20-31.

  [5]袁杰锋,邓涌涌.长江河道采砂管理政策法规研究[J].人民长江,2000(11):12—14.

  [6]普书贞等.中国流域水资源生态补偿的法律问题与对策[J].中国人口?资源与环境,2011,(2):68.

  [7][德]尤尔根?哈贝马斯.在事实与规范之间:关于法律和民主法治国的商谈理论[M].童世骏译.北京: 生活?读书?新知三联书店.2003.

  [8]毛涛.中国流域生态补偿制度的法律思考[J].环境污染与防治,2007,(7):102

  [9]王树义,吴宇.中澳流域规划法律性质及其利益预分配功能之比较分析[J].甘肃政法学院学报, 2010,(7):98-104.

  [10]潘德勇.国外水资源管理立法对我国的启示[J].黑龙江省政法管理干部学院学报.2010,(7):134.

  

  该文发表于《江南大学学报(社会科学版)》2012年第6期。


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