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任建明:决策权、执行权、监督权的制约与协调——十七大以来的理论与实践

更新时间:2012-11-25 14:22:19
作者: 任建明  

  

  摘要 党的十七大提出要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”,这一精神的意义十分重大,但还是一个理论模式,亟待进行实践转化,并在实践中予以发展。1995年以来在我国一些农村基层所进行的村级监督体制改革创新试验首次实现了监督权的分离。在此基础上,通过深化改革从而成为十七大精神的首个实践样本是完全有可能的。基于十七大精神和相关理论原理,提出了深化村级监督体制改革创新的一些具体思路和方案建议。

  关键词 权力制约 权力监督 农村基层 腐败 反腐败

  

  党的十七大提出了要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。应当说,这一精神对于未来如何从深层次上推进我国的政治体制改革,如何从根本上解决我国的权力监督难题以及如何最终战胜腐败问题都具有重大的意义。这一精神具有两大基本特征,需要认真对待。首先,它是一个理论模式(以下称为决策权、执行权、监督权制约与协调理论模式),只有转化为具体的、现实的制度(下面称为实践转化)才有意义。其次,它还是一个比较宏观的理论模式,还有一些重要的、具体的理论问题有待回答。

  贯彻这一模式可有两个路径:一是先从理论上予以细化,即从理论上回答那些尚未回答的具体问题,然后再展开实践转化试验工作;二是立即开始实践转化试验工作,让实践探索来回答那些具体的理论问题。无论如何,实践转化工作都是最为重要的,否则只能永远停留在理论甚至是理论假设上,而不会产生任何现实的作用。

  十分有幸的是,过去几年来首创于我国农村基层的监督体制创新试验可以说是贯彻十七大精神的一次伟大实践。这些试验完全有可能成为决策权、执行权、监督权制约与协调理论模式的首个实践样板。

  

  决策权、执行权、监督权制约与协调理论模式的分析

  

  党的十七大提出的决策权、执行权、监督权制约与协调理论模式具有重大的理论和实践意义,代表着人类政治文明的发展方向,极有可能成为解决我国权力监督难题以及最终战胜腐败问题的重大理论创新。

  传统上,腐败一直被定义为“滥用公共权力以谋取私利”,这反映了人类社会长期以来腐败现象的实际。当然,进入到现代社会之后,腐败已经不再局限于公共权力,而波及到各个社会领域。也正因为如此,透明国际在2000年将腐败定义调整为“滥用委托权力以谋取私利”。新定义意味着所有“代理人”都可能腐败,而政府官员只是一种代理人。虽然有这些变化,但公权力的腐败依然是腐败中的一种主导类型,而能否实现对公权力的有效监督依然是能否从根本上战胜腐败的重要标志。

  人类迄今为止的权力监督制度演进史可以被划分为两个阶段:第一个阶段是专制或集权时代,权力不可监督;第二个阶段,近代以来,一些西方国家率先实现了飞跃,使权力得到了有效监督。这次飞跃包括两项关键的制度转型,一是从君主到民主,二是从集权到分权。①在民主理论中,民主也被称之为纵向问责(vertical accountability),分权制衡也被称之为横向问责(horizontal accountability)。

  从大的方面讲,毫无疑问,从君主到民主,从集权到分权是实现权力有效监督的两大基本趋势或两大必要条件。然而,在如何实现民主,如何分权上,应当说并没有放之四海而皆准的、唯一的标准答案或模式,各国完全可以而且应当可以根据自己的传统与国情进行创造。在这方面,首先应该破除教条主义的束缚。传统的观念认为,似乎只有民主选举才是民主,只有西方的三权分立才是分权。大量的事实告诉人们,多数民主选举并没有在多大程度上实现民主,反而因为贿选、政治献金等问题而使权力腐败严重化。民主应该还有更为重要的内涵或制度安排。例如,毛泽东1945年在回答黄炎培先生提出的“历史周期率”难题时,给出的答案就是:“我们已经找到了新路,我们能跳出这周期率。这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”毛泽东对民主的解读强调的是人民对政府的监督,人民以主人翁的精神参与国家事务的管理。在笔者看来,人民能不能监督政府,人民监督政府的权力能不能得到公权力的有效保护,是民主中更为关键的制度内容。人民监督政府在实现民主上没有什么不确定性,从这个意义上说,远比民主选举可靠得多、优越得多。

  事实上,在分权方面,也不仅仅只有西方的三权分立。孙中山先生就曾创立“五权宪法”(在西方三权基础上增加了监察权和考试权),我国台湾的政治体制就是依据孙中山先生的“五权宪法”而设计的。从大的方面来说,虽然西方各国普遍实行的都是三权分立模式,但具体情况也不尽相同。比如,美国强调立法、行政、司法三权之间的完全平衡;而在英国,立法权就处于相对优势的地位,即所谓的“议会至上”。②

  另外,西方的三权分立也存在一些缺陷。例如,英国、日本的议会内阁制导致行政权不够稳定,甚至很不稳定。近些年来,日本首相轮换过快影响政府效能就是一个极端的例子。美国“三权”近乎均衡的状态也使国家存在着很大的被俘获(state capture)的风险——利益集团对于国家公权力的影响甚至操纵就是美国社会一个由来已久的积弊。③2008年末爆发的全球金融危机就是一个明显的例子。不是美国政府不想约束、规制(regulate)华尔街,而是被俘获,不能有效规制而已。本次“占领华尔街”运动也揭示了问题的实质:占领者是99%,而权贵们只是1%,但美国政府就是不听99%的。这些弊端其实部分地源于分权制度设计上的目标定位。西方分权制度在设计上的一个最主要的甚至说是唯一的目标是监督公权力。事实上,能否有效监督公权力是一个重要的目标,但并非唯一。例如,效率就是另一个重要的目标。在应对本轮世界金融危机上,人们普遍认为中国有效率而美国缺乏效率,甚至中国是“轻舟已过万重山”,而美国则仍然是“两岸猿声啼不住”。

  在破除了教条主义之后,我们就可以从理论上对决策权、执行权、监督权制约与协调理论模式予以分析。这种模式具有以下三个方面的优势:

  一是符合规律。从集权到分权是实现权力有效监督的规律性要求,而决策权、执行权、监督权制约与协调理论模式也遵循了这个规律。该模式将权力划分为决策权、执行权、监督权,这当然也是分权,而且是一种更具一般性意义的分权模式。

  二是分解合理。从人类长期的实践来看,根据决策、执行、监督职能来划分权力一直是一种具有相当代表性的做法。事实上,西方国家的“三权”也具有同样的特征。其立法权侧重于决策,行政权侧重于执行,而司法权侧重于监督。

  三是目标更优。理想或更优的权力运行监控机制应当同时兼顾权力制约有效和权力运行高效两个目标,二者是不可分割又相互促进的。西方的分权制衡模式侧重于强调权力监督制约的有效,实践上也的确克服了人类数千年来权力难以受到有效监督的难题,但却造成了权力间协调上的困难,从而严重地削弱了效率,甚至给利益集团捕获公权力以可乘之机。我国现行的权力制约监督机制注重协调而忽视制约,虽然在一定程度上保证了决策和执行的效率,体现了能“集中力量办大事”的社会主义优越性,但不可避免地导致权力高度集中,导致权力监督上的难题。决策权、执行权、监督权制约与协调理论模式同时兼顾了制约和协调两个方面,因而是一种目标更优的模式。

  这种理论模式和西方的三权模式有没有什么关系呢?回答是肯定的。首先,都是三种权力的划分和制约;其次,决策权、执行权、监督权制约与协调理论模式是一般模式,而西方的“三权”是一种特殊情况,也就是哲学上的一般和特殊的关系。正如前面提到的,在西方三权中,立法权主要行使决策职能,行政权主要行使执行职能,而司法权主要行使监督职能。决策、执行、监督的三权模式不仅适用于政府,在现代社会还具有更为一般的、普遍的意义。例如,现代企业实行的也是决策、执行、监督的分权治理模式,即股东大会和它产生的董事会主要发挥决策职能,经理人主要发挥执行职能,而监事会(或独立董事)主要行使监督职能。

  虽然有上述优势,但我们也必须清醒地意识到,决策权、执行权、监督权制约与协调理论模式还只是一个理论化的模式,只有积极地通过实践来使其变成我国权力制度的现实才有意义,理论的价值才能真正体现出来。在决策权、执行权、监督权制约与协调理论模式的实践转化过程中,还会有一些具体的问题等待我们的探索与回答:一,决策权、执行权、监督权三者之间是何种关系?和西方三权之间的关系一样吗?如果不一样,那又该是何种关系呢?可能是何种关系呢?二,我国现行的各种复杂权力如何按照决策、执行、监督的新类型进行划分?换句话说就是,我国现有的各种权力如何对号入座呢?三,贯彻和实践决策权、执行权、监督权制约与协调理论模式的可能路径是什么呢?如果必须要采取渐进策略,那又该从哪里开始、如何逐步推进呢?能否先在我国农村基层进行试验?能否先在党内进行试验?党内的试验是直接从中央开始,还是应当先选择一个或一些地方进行?如果是这样,农村基层和党内的实践又该如何具体做呢?

  总而言之,实践、尽早开始实践是最重要的。幸运的是,我国农村基层自2005年以来,已经有了相关的创新试验。这就是首创于浙江天台县的村级监督体制改革实践。

  

  我国农村基层监督体制创新试验的回顾与分析

  

  2005年下半年以来,从浙江的一些农村开始,其中以天台县的工作最为扎实,我国农村基层监督体制创新试验拉开了序幕。到现在为止,这类改革创新已经在全国不少农村得到推行。其中,在浙江全省、江苏南通全市以及福建的一些地方都得到了普遍的实施。这场改革具体包括什么内容呢?下面主要以浙江天台为例做一个说明。在此之前,先扼要地介绍一下我国农村基层村级民主政治发展以及村级监督体制的背景状况。

  我国村级民主政治发展历程。中国村级民主政治发展当属整个中国民主政治发展的处女地和弄潮儿,至今也可说是一枝独秀。早在1988年,中国人大就颁布实施了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》。④试行10年之后,也就是1998年,中国人大修订颁布了正式的《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村委会组织法》)。⑤这部法律的重要意义是启动了中国的村级民主,即中国“农村村民实行自治”(《村委会组织法》第一条);“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”(《村委会组织法》第二条);“村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产出。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”(《村委会组织法》第十一条)。直接民主选举可谓是中华5000年文明史上的开天辟地之举。也正因此,称该法为“村民自治法”也许比“村委会组织法”更为恰当。

  选举民主包括直接选举民主到底能在多大程度上实现民主,是一个很值得怀疑的问题。中国村级选举民主试验再次说明了这一点。自中国村级直接民主发展以来,村级干部(媒体俗称“村官”)的腐败和违法乱纪行为日趋严重。其中一种典型的和民主选举有关的腐败就是贿选。在相当多的中国农村,这种贿选腐败已经日趋公开化了。在一些发达地区,村主任选举动辄需要几十万甚至上百万元的投入,其中不少钱是用来直接或间接买选票的。而在很多落后的农村基层,村民对选举普遍表现冷漠,放任一些家族势力甚至黑势力对选举的控制或操纵。2006年,在内蒙古自治区呼和浩特市郊区的一个行政村的选举中就发生了“选票价格战”。“正式选举的前一天,村民们陆续接到送上门来的钞票。一张选票,云连成这边给500元,乔玉梅那边给600元;后来,云又加送200元。‘这样一来,一张选票可挣到1300多元。’一位村民说,家里人多的,一下子能收到几千元。”这当然就是选举民主陷入腐败恶性循环的开始。连普通的村民对此都看得一清二楚——“花上几十万上了台,还能不想方设法往回捞?要么贪污集体,要么克扣群众;可是不少人只看到了眼前的实惠,拿了几个小钱就什么都忘了,实际上还是‘羊毛出在羊身上’,最终是人家干部有利。”前罗家营村村民乔旺旺说。⑥

  我国村级监督体制的背景状况。自《村委会组织法》实施以来,如何解决日益严重的、发生在农村基层的违法乱纪和腐败行为,就成了政府有关部门始终关注并力图予以解决的一个老大难问题。解决问题的一个主导思路就是如何有效地监督村干部。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《人民论坛·学术前沿》2012年11月上
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