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胡卫列:论行政公益诉讼制度的建构

更新时间:2012-11-18 19:29:02
作者: 胡卫列  

  就没有任何意义了。如果不管两个主体是否同意,最终公民个人都有权利自行提起,那么在实际结果上与设计为三个主体是完全一致的,程序反而延宕得更长。

  

  三、关于行政公益诉讼的程序

  

  关于行政公益诉讼的程序,由于行政公益诉讼与一般行政诉讼的性质不同,相应地,在诉讼程序方面也应当与传统的诉讼模式作出不同的制度安排。同时由于提起主体的不同性质,在程序安排上也应有所区别。程序上的特殊性主要体现在以下方面:

  第一,关于管辖。为便于检察机关就地调查案件情况、履行公诉的职责,在地域管辖上应规定行政公益诉讼案件由被告所在地的人民检察院受理,在级别管辖上则与法院的审判管辖协调一致。但考虑到公益社团并非按地域设置,也不存在级别设置的问题,因而对其管辖问题应作出限制性规定。

  第二,关于调查权。为证明其诉讼主张,检察机关在办理行政公诉案件时应享有调查取证权。其在行政公诉中的调查取证权与在刑事诉讼中的调查取证权不同。在行政公诉中,检察机关不应采用刑事侦查中讯问、搜查等带有强制性质的侦查措施和手段。另外,检察机关提起行政公诉并调查收集证据,是职权行为,即代表国家行使法律监督权。检察机关在行政公诉中的调查取证权和当事人、律师的调查取证权也不同。因此,当检察机关向有关单位和个人调查取证时,有关单位和个人不得拒绝。

  第三,关于检察机关提起公诉的前置程序。检察机关提起行政公诉是抗衡行政违法的最后手段,这种方式耗时较长,且成本较为高昂,非确有必要不应发动。如果行政机关在检察机关提起公诉前能及时纠正违法行为,行政公诉的目的即已实现。建立诉讼前置程序,一是能够节约司法资源;二是体现了对行政自制的尊重;三是采取非诉讼形式解决社会矛盾,有利于促进社会和谐。作为行政公诉必经的前置程序,要求先由检察机关向相关行政机关发出检察建议。只有在检察建议不足以阻止违法行为的情况下,检察机关才能提起公诉。关于其中检察建议的效力,我们认为,检察建议本质上是一种程序性的行为,并不要求行政机关必须按照检察机关的意见作为,其实质是提醒行政机关对行政决定重新进行审慎的考量。检察机关不能代替行政机关变更或撤销它认为违反法律的行政行为,也不能要求行政机关直接作出某种行为。因此,检察建议的效力只是引起一定的程序,即接受检察建议的行政机关应当在规定期限内作出处理,并书面回复人民检察院。不回复或不作出处理的,检察机关审查后可以作出是否提起公益诉讼的决定。

  第四,关于审查起诉的期限和救济。鉴于检察机关的公权属性,提起行政公益诉讼不仅是其权利,也是一种职责,为体现对公权的约束和限制,应规定其审查起诉的期限。具体期限的设置,既要保证检察机关能够对案件进行全面、深入的审查,也要充分考虑提高诉讼效率和节约司法成本,并维持与其他诉讼环节有关办案期限的协调和平衡,以60日为宜,重大复杂案件,可以延长30日,但要明确延长办案期限的决定主体和程序。对于公益社团而言,提起行政公益诉讼则主要表现为权利性质,而不能作为职责去硬性要求,因而可只规定及时审理的原则要求,不宜规定具体期限。公民、法人或者其他组织申请检察机关向人民法院提起行政公诉,是公民行使民主权利、监督行政权力的一种重要方式。但是,这种权利的行使存在间接性,因此,即须经检察机关决定才有可能实现。可见决定不提起公诉,不仅是程序性,而且具有实体意义,应当规定可向上一级检察机关复议的救济程序。

  第五,关于诉讼临时禁令制度。临时禁令制度在我国知识产权保护领域已经普遍建立起来。由于行政诉讼是一个程序繁琐、期间较长的过程,为避免违法行政行为的进一步实施可能给国家和社会公共利益带来无法挽回的重大损失,应当规定诉前临时禁令程序,经检察机关、公益社团甚至公民个人的申请,由法院审查决定迅即暂停该行政行为,是一种必要的诉前救济措施和制度安排。

  第六,关于支持起诉制度。对于公益诉讼案件,各国一般均设有较为完备的支持起诉制度。根据我国有关法律,特定的组织(例如消费者协会、工会、妇联)或者个人对于特定类型的案件也具备支持起诉的资格。在行政公益诉讼中,也可以规定检察机关和公益社团具备支持起诉的资格,以更好地实现行政公益诉讼的价值目标。

  此外,行政公益诉讼还需要其他一系列配套的程序或相关制度。比如,行政公益诉讼不应收取费用;应当改造和完善诉讼代表人制度;审理程序和裁判形式以及判决结果的承担方式等方面都应与传统的行政诉讼有所区别。

  

  胡卫列,法学博士、博士后,国家检察官学院党委书记、院长。

  

  【注释】

  [1]在中国知网期刊总库,作“行政公益诉讼”的主题词检索,论文达1 400多篇,几乎都是2000年以后发表的;在中国硕士、博士论文库里作同样的检索,有论文900多篇,也多是2000年以后的。

  [2]章志远:“行政公益诉讼热的冷思考”,载《法学评论》2007年第1期(总第141期)。

  [3]江必新:《论公益诉讼的价值及其建构》,载2009年10月29日《人民法院报》第5版。

  [4]如农工民主党中央在2007年“两会”上就提出建立检察机关提起行政公益诉讼制度。参见台建林:《农工党中央:由检察机关挑起行政公益诉讼重担》,载2007年3月14日《法制日报》第6版。

  [5]马怀德主编:《行政诉讼原理》,法律出版社2003年版,第7页。

  [6]参见孙谦:“设置行政公诉的价值目标与制度构想”,载《中国社会科学》2011年第1期。

  [7]参见马怀德主编:《行政诉讼原理》,法律出版社2003年版,第157-158页。

  [8]参见赵许明:“公益诉讼模式比较与选择”,载《比较法研究》2003年第2期。

  [9]参见台建林:《农工党中央:由检察机关挑起行政公益诉讼重担》,载2007年3月14日《法制日报》第6版。

  [10]章志远:“行政公益诉讼热的冷思考”,载《法学评论》2007年第1期(总第141期)。

  [11][日]小岛武司:《司法制度的历史与未来》,汪祖兴译,法律出版社2000年版,第115页以下。

  [12]黄学贤:“建立行政公益诉讼制度应当解决的几个问题”,载苏州大学学报(哲社版)2008年第3期。

  [13]转引自张晓玲:“行政公益诉讼原告资格探讨”,载《法学评论》2005年第6期(总第134期)。

  [14]2009年7月28日,贵州清镇市人民法院正式受理中华环保联合会起诉清镇市国土资源管理局环保行政管理一案。这是我国首例由民间环保社团组织作为公益诉讼人状告地方政府部门的环境公益行政诉讼。该案经过半个小时庭审,原告方撤诉,法院宣布结案—被告方清镇市国土资源局在开庭前已作出决定,收回此案争议土地的国有土地使用权。郄建荣:《社团环境公益行政诉讼第一案立案》,载2009年7月29日《法制日报》第6版;刘长:《首例环保公益行政诉讼破冰背后》,载2009年8月10日《民主与法制时报》第A04版。

  [15]黄学贤:“建立行政公益诉讼制度应当解决的几个问题”,载苏州大学学报(哲社版)2008年第3期。

  [16]杨涛:《行政公益诉讼需要合理边界》,载2006年4月24日《民主与法制时报》第A15版。

  [17]马怀德:《司法改革与行政诉讼制度的完善》,中国政法大学出版社2004年版,第372页。

  [18]林莉红、马立群:“作为客观诉讼的行政公益诉讼”,载《行政法学研究》2011年第4期。


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文章来源:《行政法学研究》2012年第2期
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