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冯仕政:国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变

更新时间:2012-10-28 23:03:22
作者: 冯仕政  

  而且给信访群众提供食宿、报销往返车票(参见国务院秘书厅,2007/1965),导致利用信访骗食骗宿骗车票的现象时有发生。二是不顾部门分工地要求“多办少转”,即群众的信访到达哪一级,就由哪一级直接办理,尽量不转办。三是过分要求有信必复,有访必接。迫于现实压力,国家也曾对若干不切实际的制度安排做过修正。比如将接访地点从新华门迁至国务院西门,最后又迁至更偏远的陶然亭附近(张成良,1999:12);先是降低,最后取消对信访群众的食宿交通补助还曾出台《关于防止来访人骗卖车票的暂行办法》(内务部,1957)等内部规定;将“多办少转”的原则修正为“分级负责、归口管理”;等等。但由于社会动员取向没有得到根本纠正,这些修正都只是局部的,并随政治气候的变化而时有反复。

  第三,敌我观念浓厚的“人民信访观”严重妨碍信访工作的制度化和法治化。由于信访制度基本被定位为一种服务于革命的社会动员机制,而革命动员的首要问题又是分清敌我,因此,信访的权利不是一体性地赋予全体公民,而是只有公民中的“人民”才能享受。对于那些被视为“敌人”的公民来说,信访不但是一种被剥夺的权利,而且是一种对其实行专政的手段。本着“人民信访”观念,“五一决定”专门规定,对“人民所提出的意见和问题”要认真办理,对“反动分子借人民名义向政府提出的带有挑拨性或试探性的问题”则不要理睬。“五七指示”也规定:“对于假借人民来信、来访名义,进行无理取闹的坏分子、诈骗犯”,要根据情节轻重“作适当的处理”。即是说,同样内容的来信来访,被判定为来自“人民”还是“敌人”,结局可能有天壤之别。由于“人民”是一个非常抽象的政治概念,而且其内涵随着政治形势而不断变化,这就为一些人打击信访人或利用信访工作排斥异己提供了机会。

  “六三通知”最重要的目的之一就是要纠正这种现象。但“文革”的到来,不但使纠偏成为泡影,而且使问题愈演愈烈。因此之故,在改革之前,信访工作的规范化虽有一定进展,但都只限于登记、转办、检查、催办、存档等技术环节,在调整国家与社会的关系这个核心问题上,可以说没有丝毫进展。

  社会动员取向的片面发展,使信访作为一种制度安排的合法性和有效性两败俱伤,严重背离国家创立信访制度的初衷。本来,根据党的群众路线,社会动员和冲突化解这两种取向应该做到有机统一,即既要利用信访工作宣传国家政策,提高群众觉悟,使之认清和服从长期利益和整体利益,又要尊重大多数群众觉悟不高、总是从切身利益角度考虑问题的现实,把解决他们的个人疾苦放在重要位置,如此方能实现国家的合法性和有效性的良性互动。但社会动员取向的片面发展使信访工作严重背离社会期望,既使国家难以通过信访工作推动大政方针,又严重损害党和政府的威望,不管从合法性角度来说,还是从有效性角度来说都难以为继。

  

  四、1978年以后国家信访观念的调整与信访制度的科层化

  

  “文革”以后,特别是1978年第二次全国信访工作会议以后,国家关于信访工作的主导观念迅速从社会动员取向向冲突化解方向调整。

  促成这一转变的内因,是国家多年来频繁的社会动员,特别是“文革”,严重损害群众的切身利益,由此造成的社会矛盾严重地威胁到政治秩序和社会稳定,使国家无法再漠视群众的利益诉求,不能再把信访诉求动辄抽象到国家政治高度,而必须回到事实和当事人的诉求本身,务实地、实事求是地处理。当然,外部政治环境的改善,即国家大政方针从“以阶级斗争为纲”向“以经济建设为中心”的转变,也为信访观念的调整创造了条件。

  (一)国家信访观念的调整

  “文革”结束后,全国开始出现信访高潮,信访量大幅上升,来访量上升尤其明显(参见刁杰成编著,1996:223;张成良,1999:9-17)。为此,1977年9月4日,《人民日报》发表题为《必须重视人民来信来访》的评论员文章。该文承认,信访工作“涉及群众的切身利益”,要求各地“打一场处理信访积案的‘歼灭战’,并且抓好经常性的信访工作,使老案彻底清、新案及时办”(《人民日报》评论员,1977)。这表明国家信访观念正在朝冲突化解方向调整。

  面对不断高涨的信访浪潮,1978年底,第二次全国信访工作会议召开。次年10月22日,《人民日报》发表题为《正确对待上访问题》的评论员文章,不但将维护“安定团结”列为信访工作的目标之一,而且破天荒地对信访群众提出警告,指出用闹事的办法施加压力,迫使国家突破现行政策规定的做法是十分错误的,也是根本做不到的,“不仅无理不能取闹,有理也不能取闹”(《人民日报》评论员,1979)。从歌颂和鼓励群众来信来访,到为了维护安定团结而不惜公开警告信访群众,表明国家信访观念已经实现从社会动员取向向冲突化解取向的调整。

  图2从一个侧面印证了国家信访观念的转变:从1952年到2009年,《人民日报》关于信访的言论和报道不管是总篇数还是头版篇数都在不断上升,特别是最近10余年来上升尤其明显。这表明,国家对信访工作越来越重视,信访工作在国家政治日程中越来越常规化。但另一方面,从头版率,即头版篇数占总篇数的比例来看,总体趋势却是下降的。大致以1980年为界,此前的头版率明显高于此后的头版率。同样一篇关于信访的文章是否置于《人民日报》头版,不仅表明国家对信访问题的重视程度,而且决定着社会影响的大小。从社会动员的角度来说,关于信访的报道或言论应尽量置于头版,以便引起社会注意,扩大社会影响;而从冲突化解的角度来说,则应尽力避免引起社会对信访活动的关注和兴趣,置于头版显然是不明智的。因此,头版率的显著下降体现了国家信访观念从社会动员取向向冲突化解取向的调整。

  (二)信访制度的科层化

  国家信访观念的转变引起了信访制度建设的深刻变革。这集中表现在,国家努力扭转以往基于社会动员取向而来的革命化路线,积极推进信访制度的科层化。

  首先是观念上的理性化。社会动员取向的淡出,使国家不再把某种革命理想和价值绝对化,进而轻率地否定现实的必然性和合理性,而是倾向于从常人可感知的经验现实出发,仔细研究事物发展的规律,然后选择一个最佳目标、最佳手段以及达到目标的最佳行动路线。思维方式的转变,使国家对信访活动的认识更加冷静和客观,信访工作更加理性和务实。如上所述,国家不再像以前那样片面地赞颂和鼓励群众信访,而是着力强调维护信访秩序,国务院还为此于1980年发布了《关于维护信访工作秩序的几项规定》(刘旭、聂玉春主编,1988:497)。与此同时,国家不再将信访活动的起因简单地归咎于官僚主义或干部的违法乱纪,进而公开申斥,而只是平和地要求各级政府和干部要善于通过信访渠道“去听取群众的呼声,了解群众的疾苦……团结广大群众,改进我们的工作”。这些情况表明,国家信访工作已经摆脱革命浪漫主义的影响,变得更加尊重现实,更加讲求效率。

  其次是机构的专职化。对现实规律的尊重和对工作效率的追求,使国家勇于承认信访工作具有独立于政治要求的专业性,从而愿意根据合理分工而设立专职信访机构,自觉而持续地推进信访体制的专业化。国家于1982年发布的《党政机关信访工作暂行条例(草案)》(参见刁杰成编著,1996:398-402)对各级信访机构的设置做了明确规定。

  对比“文革”前,该条例对专职信访机构的设立不但要求更为明确,而且分布更为普遍,行政级别也更高,由此奠定了中国信访体制的基本格局,即县级及以上党政机关和国有企事业单位设立专门机构、配备专职人员,县级以下党政机关至少应配备专职人员。1995年颁布和2005年修订的《信访条例》都肯定了这一原则,并做了更具约束力的规定。

  2007年,根据《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》要求,县级及以上党政机关的信访工作机构从同级党政部门的办公厅(室)独立出来,信访体制的专职化程度进一步提高。

  最后,化解社会冲突、维护社会稳定的强烈愿望使国家不再热衷于发现和树立社会对立,而是把更多的精力用于促进社会整合。为此,国家逐渐放弃敌我意识浓厚的“人民信访”观念,代之以“公民信访”观念。这一转变是在1995年《信访条例》中最终完成的。在该条例中,除了总则中象征性地提到“人民”、“人民群众”等概念外,整个布局都是以“信访人”概念为中心展开的。相对于具有浓厚政治色彩的“人民”概念,“信访人”概念只是刻画提出信访事项的公民作为行政相对人这一法律事实,不包含任何政治含义。2005年《信访条例》修订时沿用了这个核心概念。核心概念从“人民”到“信访人”的变化,表明国家在信访权利的赋予上不再区别“人民”和“敌人”。显然,只有所有公民在人格上平等,包括政治意义上的“敌人”与“人民”在人格上平等,才有可能推进真正的法治。“公民信访”观念的兴起推动了信访工作的规范化和法制化:国家继1995年颁布《信访条例》之后,又在2005年做了修订;在此期间,各地政府也相继颁布和修订本地《信访条例》。

  不过也要指出,信访制度到现在仍然留有社会动员取向的痕迹。

  比如,2005年版《信访条例》第八条规定:“信访人反映的情况,提出的建议、意见,对国民经济和社会发展或者对改进国家机关工作以及保护社会公共利益有贡献的,由有关行政机关或者单位给予奖励。”第二十六条规定:“公民、法人或者其他组织发现可能造成社会影响的重大、紧急信访事项和信访信息时,可以就近向有关行政机关报告。”这两条规定表明,国家仍然希望通过信访制度吸引和激发群众参与国家所允许的公共事务。当然,随着信访观念的调整,这一取向对国家信访工作的实际影响已经微乎其微了,这正是当前信访制度普遍被视为一种冲突化解机制的原因所在。

  

  五、信访制度演进的历史规律与信访制度改革

  

  历史是人创造的,但人的创造总是在主观意识和客观条件两个方面同时受到历史的限制。信访制度的发展也是如此。因此,要讨论信访制度改革,首先必须总结建国以来信访制度演进的历史规律,廓清历史给今后的发展留下了什么问题,又创造了什么条件,然后才能讨论什么样的改革是可能的,什么样的改革是可行的。

  事物的发展都是由矛盾推动的。如前所述,根据群众路线的要求,国家信访工作应当做到社会动员和冲突化解的有机统一。但这种统一并不是抽象的,而是有约束条件的。既然信访制度的根本目标是调整国家与社会的关系,那么,社会对信访制度的期望以及相应而来的行为选择就构成国家开展信访工作的最重要的约束。对民众来说,国家推出的信访制度相当于一个政治机会结构。利用该结构,民众既可以提出政治参与要求,也可以提出利益表达要求。首先,基于社会动员需要,国家是鼓励民众参与公共事务的。尽管国家希望这种参与是国家管束下的参与(Cai,2004),但不管怎样,它为民众的政治参与提供了一个机会,民众可以在“响应国家号召”的名义下,通过信访渠道提出政治参与要求。与国家的社会动员一样,这一选择是以增进公共利益为出发点和落脚点的,至少在形式上如此。其次,基于冲突化解需要,国家信访工作承认个人利益的必要性和首要性。相应地,民众可以利用信访渠道去维护个人的既得利益或期得利益。与国家的冲突化解工作一样,这一选择也是以增进个人利益为出发点和落脚点的。表面上看,国家和社会各自围绕信访制度而展开的行为选择之间并无矛盾:民众要求参与政治,国家也希望他们参与政治;民众希望维护个人利益,国家也承认个人利益的合理性和优先性。但问题是,国家无论如何强势,都不可能完全掌握和顺应民众的选择。于是如图3,在信访实践中,国家的每一种选择与社会的每一种选择之间都有可能发生矛盾。

  根据其构成,这些矛盾可以划分为A 、B 、C 、D 四种基本类型。

  首先是A 类,即国家的社会动员与社会的利益诉求之间的矛盾,主要表现为,民众从个人利益需要出发,只希望国家能够直面自己已经或可能受到的利益损害,并没有什么政治追求,而国家却基于社会动员需要,把简单的利益纷争上升到国家政治高度,根据国家的政治需要去解释和处置。在政治逻辑主导下,国家对事件的回应也许会达到甚至超过当事人的要求,但这种契合随时可能因国家政治需要的转变而瓦解,甚至对立。一旦出现这种情况,即会产生矛盾。

  其次是B 类,即国家的冲突化解与社会的利益诉求之间的矛盾。在此类矛盾中,民众只有单纯的利益追求,国家也倾向于把信访事件当作单纯的利益矛盾来处理,(点击此处阅读下一页)


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