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冯仕政:国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变

更新时间:2012-10-28 23:03:22
作者: 冯仕政  

  斗争自然是免不了的。在此过程中,群众的要求即使从局部来看是合理的,也必须服从全体的、长远的利益。简言之,在上述两个方面中,前者强调照顾大多数,后者强调改造大多数。

  对应群众路线的上述两个方面,国家信访工作也有两个基本内容:一个是以照顾大多数为优先考虑的冲突化解,一个是以改造大多数为优先考虑的社会动员。冲突化解的中心工作是利用信访渠道助贫问苦,以便及时化解社会矛盾,维护社会团结和稳定;社会动员的中心工作则是利用信访渠道激浊扬清,以便有效地调动民心民力,从而有效地贯彻国家的政策和部署。从群众路线的要求来说,信访工作应该做到上述两个方面的有机统一,即一方面要尊重群众的切身利益,把回应群众的利益诉求放在重要位置,另一方面也要通过适时、适当的社会动员,将群众的兴趣引导到整体利益和长远利益上来。如果只讲冲突化解,不讲社会动员,单纯跟在群众的利益诉求后面跑,会犯“尾巴主义”错误;如果只讲社会动员,不讲冲突化解,则会脱离群众当下的觉悟,犯“命令主义”错误。但事实上,由于多种因素影响,国家在特定历史时期的信访工作往往都只围绕其中一个方面展开而忽视另一个方面,并相应发展出社会动员和冲突化解这样两种信访工作取向。这两种取向在多个方面存在对立。

  首先是对民众信访活动的定性。社会动员取向认为,信访活动是群众政治参与热情和公共服务精神的表现,信访活动越活跃,表明党和政府同群众的联系越密切,群众对党和政府越信任、越拥护、越爱戴,对国家事业越关心、越支持、越投入。因此,信访量上升是好事。相反,冲突化解取向则认为,信访活动是反映社会稳定及和谐程度的晴雨表,信访活动越活跃,意味着社会隐患越严重,党群关系和干群关系越紧张,发生社会冲突的风险越高。因此,信访量上升是坏事,至少是一件堪忧的事。

  其次是对民众信访活动的期望。社会动员取向期望民众在信访活动中将公共利益放在首位,个人利益服从公共利益。又由于公共利益被认为是由国家来代表并体现在国家的工作部署中,因此,民众的信访活动又被要求服从和服务于国家在特定时期的工作部署。相反,在冲突化解取向中,国家承认民众通过信访渠道表达个人利益,或将个人利益置于公共利益之前的必然性和合理性。质言之,在社会动员取向中,国家更强调公共利益,倡言国家政治目标的优先性;而在冲突化解取向中,国家更尊重个人利益,承认个人利益的首要性。

  最后,在开展信访工作的方式上,如果持社会动员取向,国家对民众信访活动将是欢迎的、鼓励的,基本姿态将是主动的、求取性的,民众则处于被动响应的地位。为了达到动员的目的,国家倾向于激化社会差别和对立,以便更好地团结自己的力量,同时暴露、孤立和打击那些不利于社会变革的势力,整个信访工作因此而具有显著的斗争性。如果持冲突化解取向,国家对民众信访活动将是忧虑的、规制的,基本姿态将是防卫性的,倒是民众为了维护自己的利益而采取积极主动的姿态。为了达到化解冲突的目的,国家倾向于尽量模糊社会差别,而不是去激化社会对立,整个信访工作因此而具有显著的调和性。

  从历史上看,到目前为此,国家信访工作观念的发展有两个阶段,一是1951-1978年,占主导地位的是社会动员取向;二是1978年至今,占主导地位的是冲突化解取向。下面首先分析1951-1978年间社会动员取向的片面发展及其影响。

  

  三、1951-1978年间社会动员取向的片面发展及其后果

  

  1951-1978年间,信访制度基本上是伴随连绵不断的政治运动而不断发展的。借助于政治运动的强大攻势,信访制度得以从无到有地迅速建立起来,在组织和制度上初具雏形并在短期内确立了作为国家政权设置的政治地位;但另一方面,不断服务于政治运动的过程也使信访工作中的社会动员取向压倒冲突化解取向而获得片面发展,造成国家信访工作严重脱离群众的实际需求,最终遭到严重挫折。

  (一)社会动员取向的片面发展

  前已述及,信访制度正式创立于1951年,但到1957年就确立了作为国家政治制度的地位。信访制度之所以能够如此迅速地发展,得益于“五一”决定发布后不久一系列政治运动的推动。在这些运动中,中央特别注重发挥人民来信来访的社会动员功能。为了敦促各地重视信访工作,中央对利用群众信访活动进行社会动员的可能性、必要性、意义和方法做了大量论述。在这些论述中,信访工作对于化解社会冲突的意义被置于次要的、服务于社会动员的位置,国家更感兴趣的是从群众来信来访活动中发现乃至树立忠奸、善恶、美丑、新旧的对立,以佐证开展政治运动的必要性和信访工作的重要性。就这样,本来只是信访工作两个内容之一的社会动员就逐渐脱离冲突化解而片面地发展起来。

  1951年底,也就是“五一决定”发布后约半年,中央先后决定开展“三反”和“五反”运动。配合运动的开展,1952年5月30日,《人民日报》发表题为《必须肃清官僚主义》的评论。文中讲述了山西省崞县赶车工人张顺有为检举反革命分子而备受刁难的故事,直斥山西省政府、归绥市人民法院和崞县公安局“无组织、无制度的情况达到了何等惊人的程度”(《人民日报》评论员,1952)!与此同时,一些地方开始运用信访手段进行群众动员。其中,北京市派遣了253个代表组到各街巷村庄去征求群众来信来访,四天内就收到检举材料和意见10986件。

  事后,市长彭真(2002/1952:71-73)在《人民日报》头版发表公开信,感谢市民“对于我们的帮助,对于国家的爱护和负责”,并号召市民“不管是对政府工作人员的检举,或是对政府工作的批评,无论什么时候,什么地方”都可以直接给政府写信。这样一种主动征求信访、事后还高调表示感谢的工作姿态只有从社会动员的角度才能得到充分解释。

  “三反”和“五反”运动结束后不久,1953年1月,中共中央又决定在各地开展“新三反”运动。毛泽东(1990/1953:10)特别要求各地“从处理人民来信入手,检查一次官僚主义、命令主义和违法乱纪分子的情况,并向他们展开坚决的斗争”。配合这一指示,《人民日报》在一年之内三发社论。这些社论一方面描绘人民踊跃来信的盛况,盛赞这些来信体现了“人民群众对国家事业的无限关心”,“对党和人民政府的深厚的爱和无限的关怀与信任”;另一方面也厉声批评一些地方怠慢群众来信,包括毫不留情地批评中央政治局委员彭真直接领导下的北京市“有许多信件竟霉烂在意见箱中而无人过问”(《人民日报》社论,1953a ),甚至用一篇社论专门批判华东军政委员会交通部部长黄逸峰拒不接受群众来信批评,反而进行压制的行为(《人民日报》社论,1953b )。在运动结束时,《人民日报》又对利用群众来信开展政治斗争的情况做了总结,认为经过认真处理人民来信,“有效地推动了反对官僚主义斗争的开展,密切了党和人民政府同群众的联系,大大发扬了人民群众中潜在的智慧,为集思广益建设我们伟大的祖国畅通了言路”(《人民日报》社论,1953c)。

  从上面《人民日报》的论述中不难发现,当时信访工作的基本精神是围绕国家的工作部署去调动群众参与相关公共事务的积极性,而不是处理群众的利益纷争和困扰。当然,为了团结群众,国家有时也会回应群众的个人利益诉求,但这些都是从属性的,是为社会动员的需要服务的;一旦国家的需要发生转移,国家对民众利益诉求的关注、理解和处置也会转移。即使在毛泽东提出正确处理人民内部矛盾的问题之后,这一倾向仍未得到扭转。

  遵循毛泽东讲话精神,1957年召开的全国信访工作会议首次把信访工作同处理人民内部矛盾联系起来,认为信访工作除了“可以向人民群众解释、宣传党和政府的政策”之外,还“可以使党和政府及时了解和调节人民内部矛盾”,并承认当时绝大多数来信反映的都是人民内部矛盾(《人民日报》社,1957)。然而,就在为这次会议配发的社论中,《人民日报》仍将信访工作与当时正在开展的整风运动相联系,认为“人民群众的政治积极性正在蓬勃地增长,各机关的来信、来访数量大量增加,内容愈加丰富”,各地要善于利用信访工作“推动机关整风运动前进”(《人民日报》社论,1957)。也就是说,信访工作仍然只是整风运动的一部分,必须服务于整风运动。这就不难理解,就在当年,随着整风运动迅速转入反右运动,信访工作也从服务于整风运动迅速转变为服务于反右运动。结果,信访工作非但没有发挥应有的“了解和调节人民内部矛盾”的作用,反而造成大批因响应整风运动号召而积极去信去访的群众被划为“右派”并遭到打击。

  为缓和社会矛盾,中共中央、国务院(1997/1963)曾于1963年下发《关于加强人民来信来访工作的通知》(下称“六三通知”)。“六三通知”虽然将化解社会矛盾提到一个新的高度,但并未从根本上扭转片面强调社会动员的信访工作取向。及至“文革”,对社会动员的片面强调终于使信访工作彻底走到自己的反面——沦为林彪、“四人帮”的工具。新华社(1977)曾揭露,“四人帮”为了搜罗陷害中央和地方领导同志的黑材料,竟在清华大学私设信访办事机构,“收受全国各地的来信来访,俨然另立了一个‘中央办公厅’”。

  (二)社会动员与信访制度建设

  社会动员取向的片面发展给信访工作造成了严重后果。最严重的后果是,国家信访工作不但对群众的真实诉求缺乏了解和回应,而且无中生有地制造大量社会矛盾。社会动员取向的国家信访工作之所以会与民众的利益诉求发生严重对立,是因为民众的信访诉求主要是个人利益而非公共利益,而国家的兴趣却是引导群众把注意力转移到国家所关心的“整体利益”和“长远利益”上来。因此,那些与国家期望相投的信访诉求容易引起国家重视,甚至被树为典型,从中大力挖掘超出当事人诉求之外的宏大政治意义;那些与国家兴趣相左的信访诉求则容易遭到忽视,甚至有被视为“落后”、“反动”而遭到打击的危险。在此过程中,群众的信访诉求完全处于被选择的地位。随着国家政治天平的摇摆,同样一件信访诉求,随时可能被国家视为政治对立面而遭到忽视、排斥或打击,也随时可能被国家视为政治同盟军而受到重视和优待。

  1957年以后,随着大政方针越来越“左”,国家实施社会动员的兴致也越来越高,信访工作脱离群众实际、粗暴对待群众诉求的情况也越来越严重,遭到群众抵制自在情理之中。诡异的是,群众的抵制反过来却“佐证”了国家实施社会动员的正当性和必要性,助长了国家通过信访工作“扶正祛邪”的兴趣。如此恶性循环,信访工作非但不能化解社会矛盾,反而制造出更多、更严重的社会矛盾。

  社会动员取向一方面造成严重的信访矛盾,另一方面却严重妨碍信访制度建设,从而使信访工作与群众信访需求的背离更加突出。

  首先,社会动员取向秉持的革命化思维,使国家迷信革命觉悟是做好工作的决定性因素,因此,虽然在政治上把信访工作的地位提得很高,实践中却不太重视组织和制度建设。这主要表现在国家对设立专门信访工作机构和人员的态度一直十分勉强。在1951年那篇著名的指示中,毛泽东(1996b /1951:310)在要求重视人民来信的同时,又对设置专人持保留意见:“如果来信不多,本人或秘书能够处理,则不要另设专人”。在随后发布的“五一决定”中,虽然明确要求“指定专人”,但要求限制“在原编制内”;到“五七指示”中,信访机构的专门化又有所突破,要求“县以上人民委员会一定要有专职人员或者专职机构”,且未再要求“在原编制内”,但同时要求信访工作“实行专人负责和大家动手相结合的办法”,实际上是希望通过“大家动手”的办法尽可能减少专职人员和专职机构。到1963年,国务院颁布试行的《国家机关处理人民来信和接待来访工作条例(草稿)》(见刁杰成编著,1996:389-397),不但明确允许设立专职机构,而且对行政级别都做了规定,但随着“文革”的爆发,这个规定被搁置。国家迟疑的态度严重影响信访体制的专业化进程,以致作为首都的北京到1961年仍然存在信访干部“兼职过多”、“处理信件要靠晚间突击加班”,不少公社把信访工作交给打字员、收发员兼管,领导干部也不过问,错转乱转现象比较普遍等问题(中共北京市委办公厅,2005/1961:80)。

  其次,革命热情的膨胀使国家一方面低估群众信访活动的复杂性,另一方面又高估自身的威信和能力,致使很多制度安排严重脱离实际:一是不问是非、不顾条件地“方便群众”,不仅将接访地点直接安排在新华门,(点击此处阅读下一页)


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