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肖磊:自治到合作:公共行政组织自治性问题研究

——以温州民间商会为考察视角

更新时间:2012-10-24 19:42:32
作者: 肖磊  

  

  【摘要】自治性问题是我国推行公共行政组织民间化改革的主要内容,合理建构国家与公共行政组织的法律关系,需要将之置于行政法视野和行政法层面的权利义务架构下加以分析,解析其现存根本矛盾与基本问题,探讨自治性问题引发的行政权与公民权的冲突与对峙。以温州民间商会为考察对象,可以看出,公共行政组织自治的发展必由之路,应该是一个在法律框架下,由自治到合作的多中心治理过程。

  【关键词】温州民间商会;自主治理;行政法治;多中心治理

  

  公共行政组织的自治性问题,涉及公共行政组织的基本法律权益保障问题,是公共行政组织能否在规范的法律秩序下得以健康发展,政府主管部门能否合法有效地引导和规制的根本问题。因此,自治性问题成为国内外学者关注的焦点问题,也是目前我国推行商会民间化改革的主要内容。[1]

  从法学的角度来看,公共行政组织的自治应具有其形式和实质的标准。就其形式标准而言,必须存在一个公法意义上的组织体,它不同于一般的结社组织。就其实质标准而言,国家或者公共行政的任务经由这一特定的行业协会或者商会来完成,公权力主体的经济活动被排除在外。公共行政组织的自治概念符合传统法律制度的范畴,自治行为是国家在公共事务包括经济领域管理中辅助性的表现。显然,这种自治性、辅助性的思想是经济自由主义的基础。[2]我国选择了市场经济导向的法律制度,这种法律制度保障和加强了经济和社会公共事务管理的基本权利,因此,公共行政组织的自治也是经济界和行政法学界对于公共事务管理及其实现其经济利益所承担的自我责任和共同责任的体现。

  公共行政组织与国家保持着一定的距离,同时密切联系着经济和社会生活,所以被恰当地称为国家和社会之间的中间人。公共行政组织自治性治理是社会的一项重要治理机制,“在现代市场经济中发挥着越来越重要的作用,如果他们的这种集体自治行动缺乏相应的法律和政策保障,则单个的个体经营者所获得的直接利益,很可能因为外部制度成本过高而受到不同程度的侵蚀”。[3]实践证明,公共行政组织的自治能够经受考验,这种形式对于我国公民社会的建构、民主自治意识的培植、民主程序价值的弘扬能够起到很好的促进作用。在行政治理过程中,公共行政组织主体地位的确立及其民主自治实践,对现有行政机关是一种有效的制衡和监督。

  然而,人们经常对公共行政组织的自治任务和法律地位提出疑问,有时候人们还要求对其进行公有化或私有化改革。也有一些学者对公共行政组织自治机制建构中一些根本性问题及其作用发挥时受到的局限给予了客观的反思和关注,他们从不同角度提出了我国公共行政组织自治管理欠缺治理文化的积淀,民主治理机制基础薄弱,凸显精英治理而非法律契约治理,以及法治资源匮乏等问题。[4]

  基于法学实践性的品质,我们有必要对公共行政组织自治过程中现存的根本矛盾与基本问题进行探讨,分析公共行政组织自治所涉及的行政权与公民权、自治与管制、政府与公共组织之间的关系等问题,从而论证公共行政组织自治的发展应建立在法治框架之下,强调一种由自治到合作的多中心治理过程。本文试图从实证的角度出发,以温州民间商会为考察视角展开讨论。

  

  一、公民权与行政权的冲突与对峙:行政法治视野下的公共行政组织自治

  

  关于我国公共行政组织的产生及其自治性问题的理论背景分析,学者们主要基于这样两个维度而展开:市场失灵与政府失灵理论以及国家与社会关系理论。

  人类社会发展的历史和实践表明,市场和政府时常出现失灵。埃菲诺·奥斯特罗姆认为,利维坦或者私有化均不是唯一有效的解决方案。人类社会中的自我组织和自治,实际上是更为有效的管理公共事务的制度安排。[5]公共行政组织自主治理是特定的群体自己组织起来,在不依赖外部代理人的情况下,为解决群体所面临的共同问题,增进共同利益而进行自主协调,并由此制定相应有效的制度安排。[6]公共行政组织的自治及其自治调节机制的建构,处于市场与政府之间,在这一中间地带,既有国家权力的管制,也有公民权利的行使,而且还会出现多种社会权利(力)的交织。因而,公共行政组织的自治实质建构在多重权力(利)叠加与复合基础之上。行政权与公民权的叠加与交织必然导致:我们强调行政机关的领导将会弱化公共行政组织自治,强调公共行政组织的权利就会弱化行政机关领导的二元悖论,也就是出现传统行政法律关系中所谓的行政权力和公民权利对峙格局。在这种行政法律关系中,行政机关与公共行政自治组织的权力界限模糊,二者之间存在权力与权威的矛盾和冲突,以致在实践过程中相互试图侵占对方权力(利)。

  国家与社会关系,是当下市民社会理念复兴的核心话题。[7]国家和社会的矛盾和摩擦,最集中地体现为自治方面问题。国家强调的是权力的统一和完整,社会的逻辑主要强调的是主权在民、承认抵制国家权力,主张基层组织的自主与自治。在一定程度上,国家与社会关系的紧张除了二者之间利益交割和争夺之外,还在于它们的权力运行机制不同,前者是自下而上型,后者为自上而下型。公共行政组织恰恰处于这两种运行机制的交接点,为了坚持公共行政组织的自治,公共行政组织必然会对主管行政机关的不合法、不合理的强制性行政命令和任务采取抵制和防御手段。而行政主管机关为了贯彻上级的指令和任务就必须干预商会自治的一些事项,这正是行政机关一公共行政组织关系紧张的关键所在;行政机关与公共行政组织关系的内在矛盾实际上是一种具体利益的矛盾和冲突,主管公共行政组织的行政机关主要代表国家利益或以国家名义运用其权力,而公共行政组织的自治主要反映和表达集体和商会会员的意愿和要求,当这三者的利益关系紧张时,冲突就会显现。

  遵循国家权力与自治权关系的研究路径,[8]分析当前我国公共行政组织自治所面临的困境,能够较好把握公共组织自治问题的首要矛盾和基本特征;但是基于对现实问题和状况的反思,需要追问的是:为什么公共行政组织自治会受到来自行政机关力量的掣肘和制约?学者在讨论这一问题时,常常使用“关系不顺”、“理顺关系”等话语,[9]这表明,在他们的头脑中可能隐含着这样一种逻辑假设,即公共行政组织应该是一个以商会为边界的独立行使权力的市场法律实体;如是,则为关系顺,如不是,则为关系不顺。于是,许多学者在讨论当前公共行政组织自治实践中存在的问题后,紧接着就提出了相应的改进建议,以期“关系理顺”。如果他们从根本上认为公共行政自治组织就应该完全彻底地听命服从于主管行政机关的领导和控制,或行政的双重管理,就不会提出“关系不顺”——说了。

  笔者认为,当我们讨论公共行政组织自治的意义、作用及问题时,首先应该特别强调公共行政组织自治的法律主体性问题,在政府与商会组织所构成行政法律关系中,自治权缺乏独立完整法律主体性的推动,权利就无法实现,也没有必要实现。正如杜兹纳所指出的:“没有法律主体这个重要的概念,权利就不能存在,法律主体是个高度抽象的定义,法律主体的骨髓附着些许义务之肉和无色的权利之血”。[10]公共行政组织具有独立完整的法律主体概念,最终将自治权奠定了本体基础,从而也使客观上法律的权利义务规定能够转换为实际的自治行为。没有公共行政组织的法律主体的存在,权利就失去了基本的凭籍,当然也就失去了存在的意义。商会自治组织应该具有如下的本质特征——法律自治主体性,即能够有效参与并决定特定社会公共事务管理,特别是针对商会组织体内部及会员切身利益的事务享有决策权;能够与其他独具法律主体地位的组织或个人平等谈判和交涉相关利益问题;能够保护并捍卫自身的合法权益不受侵犯。

  对照上述主体性的内容可以看出,当前公共行政组织自治实践中暴露出来的权力与权威的矛盾冲突,其实质主要不是行政管理运行操作中出现的问题,而是现有关于公共行政组织法律管理制度本身固有的内在矛盾冲突的反映,从根本上说,就是公共行政组织还真正缺乏一个严格法律意义上的、独立主体所应具备的本质特征。如果我们对行政机关与公共行政组织关系作进一步考察就不难发现,根据1998年颁布的《社团登记管理条例》的规定,包括行业协会在内的各类社会团体必须接受登记管理机关和业务主管单位的双重管理。国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关;国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。

  根据该条例规定,我国对社会团体实行“分级管理、双重管理”的模式,由民政部门进行登记管理,各政府部门进行业务管理。这里明确指出了民政部门等行政机关与公共行政组织是领导与被领导关系。此外,尽管最新一些政策和立法动向,设定的行政机关和公共行政组织将是一种指导与被指导关系,[11]但行业商会在各级省市县内的发展,都是得到了地方党委的大力支持甚至直接推动。显然,在我国现行政治体制下,行业组织以及其他社会团体如果得不到执政党的支持,最终将很难得到发展。由此推论,作为公共行政组织自治组织的自治实际也是可以通过设置在内的党支部直接或间接地接受来自行政机关及其上级党政部门的一元化领导和控制;公共行政组织内部的党政与商会关系的性质,基本上等同于公共行政组织外部的一元化命令服从关系,其实质可以概括为一种公权力与自治权的权利义务结构的不对等关系。

  在我国,公共行政组织的自治权限主要是国家权力通过适度分权得以实现的,法定的自治空间比较有限。国家仍然能够掌握对绝大多数商会组织及其会员的控制权,组织会员并不能成为一种与国家分享公共事务管理权力的自主力量。即使存在不受国家公权力支配的自治权,也不能说明公共行政组织的自治就不是国家公权力之下的一个符码,而是具有一定自主性和自治意义的地域。公共行政组织掌握的能和政府交换的资源十分有限,势力微弱,很难真正取得与政府的谈判权,只能是请求权。学者们都意识到公共行政组织自治权的重要性,在讨论国家、社会和公共行政组织关系时虽然没有明确地提出主体性的问题,但是可以看出,他们都是把公共行政组织作为与国家特别是国家行政机关的相对应的一方,即独立主体来看待的。不仅如此,他们对当前这一主体的法律主体自治性的看法也是大多持保留态度的,差别只是程度不同而已。

  本文试图将公共行政自治组织作为一个独立的法律主体,将其放在行政法层面的权利义务架构之下,着重就温州民间商会自治组织的法律主体性问题展开深入探讨,以便为当前该领域的研究提供一个真实可靠的基础,也使我们在把握公共行政自治组织的性质、评价它的意义及作用时,能够减少盲目性,保持更为冷静客观的态度。

  

  二、自治实践及其缺陷分析:以温州民间商会为考察视角

  

  一些对温州民间商会的实证研究表明,这种“公”、“私”混合的自治性团体,在经济生活中替代许多过去政府部门的工作,改善了地方政府的治理结构,是一种能够较为有效解决市场和国家失灵的武器。依据上文确立的行政权一自治权关系的研究路径,考察研究温州民间商会在现实生活中表现出来的法律主体性问题,情况并非如前所述。根据近些年来我们对温州民间商会组织的实地调查和实证资料的总结分析,温州民间商会在发挥自治作用、实施自治机制时,存在如下许多难以突破的问题。

  1、自治权的法律属性及其主体地位尚待明确

  公共行政组织的法律主体地位的获得,决定民间商会自治组织能够有效参与并决定特定社会公共事务管理,特别是针对行业组织体内部及会员的切身利益享有决策权;能够与其他独具法律主体地位的组织或个人平等谈判和交涉相关利益问题;能够保护并捍卫自身的合法权益不受侵犯。但就温州民间商会的自治实践看,其法律主体地位尚不明确。

  自治权的法律属性不明确,导致法律主体地位的不明确。公共行政组织自治权的行使,无法用纯粹的公法或私法区分它,正如昂格尔所说:“日益明显的是这些组织以准公共方式行使的,影响其内部成员生活的权力使人们更难保持国家行为与私人行为之间的区别”。[12]因此,目前,将公共行政组织的行为视为公法行为,还是私法行为,抑或公权和私权的混合体,国内学者尚存争议。温州民间商会存在同样的问题,尽管温州市行业组织协会管理办法第31条规定了民间商会16项职能,但对于商会自治权的法律属性,这个地方性规范性文件并没有作出明确规定。

  中国行政法学界讨论行政主体的目的,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《政治与法律》2009年第10期
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