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陈鹏:诚实信用原则对于规范行政权行使的意义

——对当前学说及司法实践的检讨

更新时间:2012-10-21 14:35:05
作者: 陈鹏  

  公益并非必然享有优先性,在干预行政之构成要件特别强调某项公共利益,或为达成该项公共利益即可采取干预措施的情况下,对于究竟在何种程度内,公益相对于私益应优先被实现,须予以衡量。[29]具体到本文之论题,当在行政法律关系中适用诚实信用原则将会造成公共利益方面的损失之时,应考量公共利益与相对人利益之间何者更为重要,以及适用该原则对相对人之利益的额外保护程度与不适用该原则对公共利益的额外促进程度之间何者更为重要。

  其次,关于平等原则、依法行政与诚实信用原则之关系,亦可以利益衡量方式确定之。譬如乙部哲郎教授即认为,尽管税收法定主义以保障国民财产权为目的,但实现此种目的的方式却可二分:其一,对是否符合个别税收法律之规定加以全面且宽泛的考量;其二,考察具体个案之合法性。前者是税收法定主义的一般机能,是国民财产权之保护的制度性保障,不得减损;但若注意到后者作为税收法定主义的个别机能,其理论自身也担负着保护财产权之使命的话,似乎便可允许相对灵活地加以遵守,即当税收法定主义的一般机能得以大体维持之时,在考察具体个案时,可为诚实信用原则之适用提供空间。同理,平等原则观照下的税收公平主义亦可作此种一般机能与个别机能之二分。[30]此种个案之考量以及税收法定主义、税收公平主义的灵活维护,恰体现了利益衡量之精神。

  

  三、诚实信用原则之规范内涵的个案识别

  

  行文至此,似乎有必要探讨诚实信用原则在行政法领域中适用时所展现的具体规范之要求,学者在此一问题上多以列举的方式尝试解答之。[31]在本文看来,诚实信用原则作为法解释之基准以及利益衡量之要素,其在行政法上所展示的具体的规范内涵,应在实定法框架之内结合具体个案之情境逐案观察。

  (一)法律解释的个案基础

  依通念,成文法之规定越抽象,其实效性便越依赖于法律解释。然而,当代行政法所呈现出的特征却是成文法的庞杂与规则的精细化,在此境况下,对法律解释的依赖便体现于两个方面:其一,成文法应被忠实执行,但执行过程中必然要求对相关条文作出解释;其二,成文法规范之间发生冲突的可能性随之增加,而法解释作业工作则必须力图消除规范之间的矛盾,使法律体系保持统一性。正是在这个意义上,卡佩莱蒂指出:制定法的增长是司法法(judiciary law)扩张的一个重要缘由。[32]这也为诚实信用原则在行政法领域当中的适用提供了正当性基础。

  不宁唯是,法律的“缺陷”包括“法律漏洞”以及法律制度中的“错误”,前者源自于逻辑上和法律理论上法律秩序的必然完整性之不存在,需要通过“法律补充”来排除,后者虽可体现为法秩序中的诸种矛盾,但却不仅限于此类矛盾,继而需要通过“法律修正”加以消弭。[33]但是,囿于行政法体系本身的庞杂性,在哪些事项上存在法律漏洞,哪些规范之间存在矛盾,难以概而论之,而须建立在个案观察的基础之上。

  (二)利益衡量的个案语境

  行政法的公益优先性、平等及依法行政之要求与诚实信用原则之适用的冲突,可被理解为一种规范冲突,只是此种冲突存在于作为原则的规范之间。按照德沃金的观点,原则乃是以“或多或少”的方式适用之,法官根据个案情况,在相互冲突的原则之间展开衡量,其中较为重要的原则便在争议案件中起主导作用,但是,在其他案件中,相互冲突的原则之重要性对比亦可能有所不同。[34]拉伦茨亦认为,个案中的法益衡量有助于解决规范冲突问题,对适用范围重叠的规范划定其各自适用的空间,但由于没有一件个案会与另一案件完全相同,因此不能期待一种单凭涵摄即可解决问题的规则,而是每次都必须考量具体的个案情事。[35]足见,当公益优先性、平等及依法行政之要求与诚实信用原则发生冲突时,以利益衡量之过程解决此一冲突,仍须依赖对个案情境的考量。

  (三)个案情境之最低标准

  如果将诚实信用原则的规范意涵之确定全盘托付于个案的具体情境,可能造成两个不可欲的后果:其一,法解释作业与法律素材的体系化本应互为前提,[36]完全诉诸个案情境,将使诚实信用原则的规范意涵被千姿百态的社会生活碎片化,从而对法解释作业产生负面影响;其二,有造成法秩序的不可预测性之危险,而这正是隐匿在诚实信用原则背后的法秩序之安定性要求所意在阻止的。为避免上述危险,至少须挖掘某种最低程度的个案整合之路径,即应当确定一个具有实质意义的最低限度的识别标准,以判断在何种个案之情境下,诚实信用原则能够提出一个其“初步特征(prima-facie)”方面的要求。[37]

  在本文看来,可被诚实信用原则所容纳的个案情境至少须满足以下标准:第一,行政机关曾以明示或默示方式作出意思表示,此种意思表示既可存在于直接发生拘束力的行政行为当中,亦可存在于事实行为当中;第二,此种意思表示不真实,致使相对人产生错误认识,继而形成某种信赖;第三,行政机关所采取的使相对人信赖利益丧失的行为未被法律明文禁止或认可,且由于相对人在行政法律关系形成过程中存在违法等情形,致使所形成的信赖利益不受信赖保护原则之保护。

  四、代结语:以“隐蔽执法”为例检证上述各要点

  对于上述要点,或可举当前在我国道路交通安全管理领域广泛存在的“隐蔽执法”现象为例作如下检证:

  第一,“隐蔽执法”行为乃是以默示的方式作出意思表示,使相对人误以为实施某些违反道路交通安全方面的法律法规之行为不会受到处罚。

  第二,相对人基于自身的违法行为而产生的信赖,不受信赖保护原则保护。[38]盖相对人有义务时时处处遵守道路交通安全方面的法律法规,即便执法部门囿于资源稀缺不能保证随时随地均有执法人员在场,相对人亦不得以行政机关无能力为由寻求信赖保护原则之保护。

  第三,交警身着便装执法,显然违反《道路交通安全法》第80条之规定。但在没有明示设置录像监控地段“潜伏”拍摄、隐蔽在悬挂地方牌照的车辆当中伺机查处违法行为,是否合法,却无法律明示。

  第四,对于法律并未明文禁止的隐蔽执法措施,若认可其合法性,虽或有助于道路交通安全秩序的维护,但在以是否完成一定的执法指标作为执法绩效之考核因素的背景下,此种执法方式可能被滥用;[39]若否定其合法性,又可能增加道路交通安全领域的执法难度,亦使得实施了违法行为的相对人免受处罚,从而有损于法律的实效性。此时,若法院认为维护政府的诚信形象、限制执法权滥用方面的利益应优先于维护法律的实效性方面的利益,则可据借助诚实信用原则对法律所未规定之处加以填补。

  第五,最高人民法院的司法解释在一定程度上对此种法律漏洞进行了填补。按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第57条第(2)及第(3)项之规定:以偷拍、偷录、窃听、欺诈等手段获取的证据材料不能作为定案依据。遵此,以“潜伏”拍摄方式获得的证据应被排除。但是,警察隐蔽在角落或藏匿于悬挂地方牌照的车辆当中,伺机对逆行、违规停放车辆等不需要借助监控等手段便可当场认定的违法现象进行查处,是否属于以“欺诈”手段获取证据材料,却并非一望即知。民法学上,探讨某种默示行为是否构成欺诈,首先应确定表意人是否有信息披露义务,而是否存在该义务,按照德国帝国法院的意见,则应考察诚实信用原则是否要求行为人说话,对方当事人根据实际的业务交往是否可以期待行为人作出说明。[40]以此观之,判断行政机关是否有信息披露之义务,从而确定是否应通过诚实信用原则指引下的法律解释工作将“欺诈”涵摄至某些隐蔽执法行为,亦需要在个案中对上文所罗列的诸种利益加以衡量,再次将诚实信用原则作为利益衡量之要素以及法律解释之基准以解决争议案件。

  虽然利益衡量的最终结果须借助违章现象增加的程度以及执法权力被滥用的可能性等事实层面的因素加以综合考量,而不可在青灯黄卷下的一己书斋内自说自话,但诚实信用原则作为一般法律原则所起到的法解释基准之作用,以及作为利益衡量之要素在规范行政权行使方面所发挥的拘束作用,却似乎可从“隐蔽执法”这一事例中加以洞悉。或许这便是诚实信用原则的“法的性格”之所在吧。[41]

  

  注释:

  [1] 参见刘丹:“论行政法上的诚实信用原则”,载《中国法学》2004年第1期。

  [2] 杨解君:“行政法诚信理念的展开及其意义”,载《法学研究》2004年第5期。

  [3] 周佑勇:“行政许可法中的信赖保护原则”,载《江海学刊》2005年第1期。

  [4] 孙丽岩:“信赖保护与相对人受益权的实现”,载《政法论坛》2007年第3期。

  [5] 相关案例参见“温州星泰房地产开发有限公司垫江分公司诉垫江县国土资源和房屋管理局不履行土地使用权变更登记发证法定职责纠纷案”,http://www.law-lib.com/cpws/cpws_view.asp?id=200401218754,(最后访问时间:2011年7月9日)

  [6] 相关案例参见“郭翠华诉宿迁市宿城区人事局不依法办理退休手续案”,载《中国审判案例要览》(2003年行政审判案例卷),中国人民大学出版社、人民法院出版社2004年版,第200页;“珠海市香洲鹏达实业公司不服珠海市工商行政管理局变更工商登记案”,载《中国审判案例要览》(2007年行政审判案例卷),中国人民大学出版社、人民法院出版社2008年版,第79页;“郑牡丹不服霞浦县建设局行政许可案”,载《中国审判案例要览》(2008年行政审判案例卷),中国人民大学出版社、人民法院出版社2009年版,第202页。 [7] Hartmut Maurer, Handbuch des Staatsrechts, Band III, Heidelberg, 1988. 载[德]埃贝哈德?施密特-阿斯曼等著,乌尔海希?巴蒂斯编选:《德国行政法读本》,于安等译,高等教育出版社2006年版,第84页。

  [8] 手島孝、中川義朗編:《基本行政法学》(第3版),法律文化社2005年版,第20页。

  [9] 参见吴坤城:“公法上信赖保护原则初探”,载城仲模主编:《行政法之一般法律原则》(二),三民书局1997年版,第244页。对这些批判性见解的回应,参见阎尔宝:《行政法诚实信用原则研究》,人民出版社2008年版,第175-177页。

  [10] See Harry Woolf, Jeffrey Jowell, Andrew Le Sueur, De Smith’s Judicial Review, London: Sweet & Maxwell 2007, p.609. 可见,认为英国法上虽不存在诚实信用原则,但诚实信用原则在英国法上表现为合法预期原则的观点,显然是误解。此种观点参见前注1,刘丹文。

  [11] 刘莘、邓毅:“行政法上之诚信原则刍议”,载《行政法学研究》2002年第4期。

  [12] 潘荣伟:“政府诚信——行政法中的诚信原则”,载《法商研究》2003年第3期。

  [13] 本文第二部分将对该问题展开较深入之探讨。

  [14] 参见前注4,孙丽岩文;前注11,刘莘、邓毅文;黄学贤:《行政法中的信赖保护原则》,载《法学》2002年第5期;前注12,潘荣伟文;谢孟瑶:“行政法学上之诚实信用原则”,载城仲模主编:《行政法之一般法律原则》(二),三民书局1997年版,第206-210页。

  [15] 参见前注4,孙丽岩文;前注12,潘荣伟文;前注14,黄学贤文。

  [16] 参见[德]汉斯?J?沃尔夫,奥托?巴霍夫,罗尔夫?施托贝尔著:《行政法》(第三卷),高家伟译,商务印书馆2007年版,第254-255页。

  [17] 参见前注8,手島孝、中川義朗书,第20页;小高剛:《行政法総論》,ぎょうせい1998年版,第20页;南博方:《行政法》(第五版),有斐閣2004年版,第15页;原田尚彦、小高剛、田村悦一、遠藤博也:《行政法入門》(新版補訂版),有斐閣1994年版,第18页。

  [18] 田中二郎:《行政法総論》,有斐閣1957年版,第161页。

  [19] 同前注17,原田尚彦、小高剛、田村悦一、遠藤博也书,第12页。

  [20] 同前注18,田中二郎书,第105页。

  [21] 同前注17,南博方书,第140-141页。

  [22] 参见楠元茂:“公法における信義誠実の原則の適用についての小論:行政法を中心として”,(点击此处阅读下一页)


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