返回上一页 文章阅读 登录

王禹:法律、法令和行政法规的争议再思考

更新时间:2012-10-14 23:28:53
作者: 王禹  

  

  澳门基本法实施以来,有关法律、法令和行政法规的性质、地位及其互相关系引起了广泛争议,即便是立法会在2009年通过第13号法律《关于订定内部规范的法律制度》以来,有关这方面的争议仍然屡见不鲜。

  只有严格从澳门基本法的立法原意出发,并真正建立在一个更加坚实的宪制基础上,才能充分、翔实和严密地辩明法律、法令和行政法规的性质、地位和互相关系,减少无谓争拗,才能保障澳门特别行政区的立法体制顺畅运作,法制建设和法律改革事业真正取得进展。

  

  一、澳门基本法相关立法原意的追溯

  

  对立法原意的梳理,是解决有关法律争议的起点。同样,解决法律、法令与行政法规的有关争议,首先需要我们回到澳门基本法本身,深入理解澳门基本法相关的立法原意。比如,澳门基本法为什么不再比照澳门组织章程的规定,明确规定行政长官与立法会共同行使立法权,澳门基本法为什么不再规定行政长官有权制定与法律具有同等效力的法令,澳门基本法在起草过程中,对这些问题是否有过讨论,等等。

  澳门组织章程第5条规定:“立法职能由立法会及总督行使”,第13条规定,“总督之立法权限以法令行使”,第40条规定,“由立法会通过的提案及草案定名为法律,其应被送交总督,以便在收到之日起十五天内由总督颁布及命令公布之”。澳门回归前的法律包括立法会制定的法律和总督制定的法令,法令与法律具有同等效力。这就是我们通常所说的双轨立法体制。

  澳门基本法第67条规定:“澳门特别行政区立法会是澳门特别行政区的立法机关。”这就明确了澳门特别行政区立法会的性质与地位:立法会是立法机关,即制定、修改、暂停实施和废除法律的机关。澳门基本法第71条第(一)项就规定了立法会的此项职权。澳门基本法第78条规定,“澳门特别行政区立法会通过的法案,须经行政长官签署、公布,方能生效”,第50条第(三)项规定行政长官“签署立法会通过的法案,公布法律”,因此,澳门回归后的法律,仅包括立法会制定的法律,不再包括行政长官制定的行政法规。

  法律就其狭义而言,是指立法机关制定的法律,立法权就其狭义而言,是指立法机关行使的立法权。澳门回归前的双轨立法体制是指由总督和立法会共同行使这种狭义的立法权,立法会不是唯一的立法机关,而是两个立法机关中的其中一个。在这种双轨立法体制下,澳门组织章程第15条规定立法会有权追认总督制定的法令。立法会如拒绝追认 ,该法令自立法会决议时在政府公报上公布之日起失效,立法会在追认过程中,还有权修改法令,亦可经立法会三分之二在职议员决议中止该法令的实施。

  澳门基本法在起草过程中,有一种意见就提出,按照回归前的追认制度,建立双轨的立法体制。兹将有关资料引述如下。1990年5月8日,政治体制专题小组在提交给起草委员会第四次全体会议的工作报告里指出,专题小组会议就基本法结构第四章的一些问题取得共识,其中包括:

  “立法权属于立法机关。从行政工作的需要出发,行政机关可以制定‘行政法规’。有个别委员建议,允许行政长官按照‘追认制度’制定具有法律性质的法令。”

  1990年12月11日,政治体制专题小组提交给起草委员会第五次全体会议的讨论稿里规定行政长官“制定行政法规并颁布执行”,其后附注的说明部分指出,“有的委员认为,行政长官还可制定法律,由立法机关追认”。

  然而,正如我们所见到的那样,后来制定的澳门基本法没有采纳这种建立双轨立法体制的意见。澳门基本法不再赋予行政长官以立法权,行政长官不能再像以前的总督有权制定与法律具有同等效力的法令,而代之以制定行政法规。这就是说,澳门基本法的立法原意是清楚的,立法权只能由立法会行使,而非由立法会和行政长官共同行使,是单轨立法体制而非双轨立法体制,行政长官制定的行政法规不具有与法律同等的效力。

  有一种意见认为,应当摈弃双轨立法与单轨立法的说法,认为这是一种抽象的类型化理论,并且认为回归前的立法体制并非双轨,回归后的立法体制并非单轨。真正的理论在于将复杂的问题简单化,而不是将简单的问题复杂化。如果我们能够明确界定双轨立法与单轨立法的概念,而且在此基础上,这些概念有助于分析澳门回归前后法律体系和立法体制的运作,那么,抛弃这么一种在回归前就长期沿用并行之有效的分析方法是缺乏理由的。

  

  二、独立行政法规和补充性行政法规

  

  第13/2009号法律《关于订定内部法律规范的法律制度》在澳门基本法规定行政长官有权制定行政法规的基础上,将行政法规分为两类:独立行政法规和补充性行政法规。该法第3条规定,“法律优于其他所有的内部规范性文件,即使该等文件的生效后于法律”,“独立行政法规不得就法律所载的条文作出具有对外效力的解释、填补、变更、暂停实施或废除性的规定”。这就明确指出了法律优于行政法规的基本原则。

  然而,关于行政法规的分类,尤其是独立行政法规的性质与地位,仍然有不同的看法。有一种意见认为,补充性行政法规是行政长官以行政首长的身份制定,而独立行政法规是以地区首长的身份制定。还有一种意见认为,补充性行政法规是根据立法会通过的法律制定的,而独立行政法规是直接根据澳门基本法制定的,只有澳门基本法构成了独立行政法规的上位法依据。还有一种意见认为,独立行政法规具有独立的实质调整范围,其效力并不低于法律,因此,行政长官制定独立行政法规的权力,是一种可与立法会并驾齐驱的立法权。

  这些意见难以成立。无论是独立行政法规,还是补充性行政法规,都是行政长官以行政首长的身份制定的,这是因为行政法规的性质,已经由其名字所订明:“行政”法规。更何况澳门基本法里的行政法规,本身就渊源于中国宪法里行政法规的概念,这是指国务院以最高国家权力机关的执行机关和最高行政管理机关的法律地位根据宪法和法律制定的法律规范性文件。澳门基本法在起草过程中,政治体制专题小组的报告亦明确指出了行政法规是出于行政工作的需要而赋予行政长官的。

  补充性行政法规是根据法律制定的,其效力低于法律,因此,如果认为独立行政法规的效力等同于法律,那么,只能推论出独立行政法规的效力高于补充性行政法规。这就很难解释,同样都是澳门基本法第50条、第58条和第64条所指的行政法规,同样都是根据一样的程序制定,其效力何以迥异?因此,不能刻意区分独立行政法规和补充性行政法规的性质和地位。即使是独立行政法规,也是根据立法会通过的法律制定的,这就是立法会通过的第13/2009号法律《关于订定内部规范的法律制度》。同时,独立行政法规亦必须不能抵触立法会通过的其他法律,如果独立行政法规与立法会通过的法律相抵触,则必须以立法会通过的法律为准。独立行政法规并非真正“独立”。

  那么,独立行政法规可以订定行政违法行为及其不超过50万元澳门币的罚款,补充性行政法规是否可以订定行政违法行为及其罚款呢?第13/2009号法律第六条第(六)项规定,法律订定行政违法行为的一般制度、有关程序及处罚,但不妨碍第七条第一款(六)项的规定,而第七条第一款第(六)项的规定即是指独立行政法规有权订定行政违反行为及其不超过50万元的罚款。第六条属于法律保留的范畴,即行政违法行为的一般制度、有关程序及罚款属于立法会制定的范围,但同时指出,在尚未制定法律的情况下,独立行政法规可以做出一定程度的罚款。这就是将行政违法行为的“立法权限”在法律和独立行政法规之间做出了划分,这里的划分没有涉及补充性行政法规。

  有一种意见认为,补充性行政法规可以罚款,其依据在于第52/99/M号法令《行政上之违法行为之一般制度及程序》。该法第2条规定:“行政上之违法行为系指单纯违反或不遵守法律或规章之预防性规定之不法事实,而该事实不具有轻微违反性质,且规定之处罚属金钱上之行政处罚,称为罚款。”然而,该法是在回归前双轨立法体制的宪制基础上制定的,澳门回归后,澳门基本法确立了单轨立法体制,第13/2009号法律《关于订定内部规范的法律制度》制定和实施以来,这里的规章应当理解为仅仅是指独立行政法规。

  第13/2009号法律第六条第(六)项的规定应当理解为法律有权订定行政违法行为的一般制度,也包括有权订定行政违法行为的具体制度。订定行政违法行为的一般制度,主要是指重新修改第52/99/M号法令《行政上之违法行为之一般制度及程序》的问题,而订定行政违反行为的具体制度,是指在具体的法律里订定某种行为属于行政违反而处以罚款。如果将第13/2009号法律第6条第(六)项理解为法律只能订定行政违法行为的一般制度,而不能订定具体制度,那么,如何理解这里所说的“不防碍”第7条第一款第(六)项的规定呢?那就只能推论出,独立行政法规也可以制定行政违法行为及其罚款的一般制度。这就会出现行政违法行为的一般制度既可以由法律制定,也可以由行政法规制定的自相矛盾的情况。因此,第13/2009号法律第6条第(六)是指行政违法行为及其一般制度只能由法律制定,而行政违法行为的具体制度既可以由法律制定,也可以由独立行政法规制定,独立行政法规的制定是一种“例外”。

  有一种意见认为,第13/2009号法律《关于订定内部规范的法律制度》第4条第四款规定,“补充性行政法规得为执行法律而订定所必需的具体措施”,如果这里的法律规定补充性行政法规可以订定行政违法行为及其罚款作为法律执行的具体措施,那么,该补充性行政法规就可以订定行政违法行为及其罚款。然而,问题在于这里的法律本身受到第13/2009号法律的限制。而且,这种理解还会导致补充性行政法规不仅可以罚款,不仅可以超过独立性行政法规50万元的罚款幅度,而且还可以理解为有权采取限制人身自由的措施。因为这是该法律所“授权”的。这就完全可以抛弃第13/2009号法律所订明的法律保留原则。

  因此,在第13/2009号法律《关于订定内部规范的法律制度》订定的框架下,独立行政法规可以对行政违反行为作出一定程度的罚款,而补充性行政法规则否。补充性行政法规不能订定行政违法行为及其罚款,是第13/2009号法律《关于订定内部规范的法律制度》第6条第(六)项和第七条第一款第(六)项造成的。这些条文有必要在适当的时候予以检讨,通过修改这些条文,赋予补充性行政法规有权在合理范围内订定行政违反行为及其处罚,有利于政府执行法律,提升管治社会的效能。这与补充性行政法规本身的性质与地位并不构成根本性的矛盾,然而,行政法规以下的其他规范性文件能否罚款,却值得探讨。对行政违反行为及其罚款的设定权可以明确界定在法律和行政法规两种法律渊源形式上。

  这里要追问的问题是为什么要将行政法规分为两类:独立行政法规和补充性行政法规?第13/2009号法律《关于订定内部规范的法律制度》第4条第三款规定,“独立行政法规得就法律没有规范的事宜设定初始性的规范”。该法第四条第四款规定,“补充性行政法规得为执行法律而订定所必需的具体措施”。

  但是,不能将补充性行政法规理解为只是出于填填表格的行政指引而已。第13/2009号法律法第7条第三款还规定,制定补充性行政法规,“必须明确指出需由行政法规拟规范的法律的规定”,这就大大限制了补充性行政法规的制定及其运用。补充性行政法规的制定,应当是既可以根据法律的明示,也可以在法律没有明示的情况下,制定行政法规对法律予以充实。无论是主动制定,还是被动制定,无论是补充性行政法规,还是独立行政法规,都属于澳门基本法第65条规定的政府执行立法会通过并已生效的法律,向立法会负责的表现形式。

  

  三、关于法令的修订问题

  

  法令是指总督根据澳门组织章程制定的与立法会法律具有同等法律效力的立法文件。澳门回归后,由于立法体制从双轨转变到单轨,法令的修订就成为首先要解决的问题。这里有两种意见。一种意见是立法会通过法律的形式进行修改,另一种意见是行政长官通过行政法规的形式进行修改。对于政府来说,通过立法会的法律进行修改,与通过行政法规进行修改,当然后一种方式比较方便些。澳门回归后,政府用行政法规修订了大量的法令,但是引起了很大的学术争议,亦遭到激烈的批评。中级法院并在其第143/2006号案件里判决这样的修改是无效的。

  第13/2009号号法律《关于订定内部规范的法律制度》规定法令的修订分三部分进行:法令所载的规定依下列规则被修改、暂停实施或废止:(一)属第六条规定的事项,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/58111.html
收藏