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范亚峰:村民自治的法律经济学分析

——(初稿)

更新时间:2005-02-15 23:48:11
作者: 范亚峰  

  

   内容提要:

   本文运用法律经济学方法,对村民自治中的党政关系,以及村民自治中的乡镇和村关系做出了分析。通过对村民与村委会委托--代理关系,以及村支书与政党--国家委托--代理关系的分析,本文认为,村民自治无法有效地解决村支书的“败德行为”,从而不能建立平衡的村级权力结构。而自治的村与乡镇政权之间存在着权力结构的冲突,即自治组织与国家组织的冲突。村民自治不是自生秩序,而是政党--国家组织重建乡村秩序,以实现对于乡村有效治理的建构秩序,其自发的内部规则十分微弱,且受到政党----国家的外部规则的干涉与压制,故缺乏演进与扩展为新的宪政秩序的动力。村民自治不可能演化出中国宪政建设的成功道路,但会成为中国政制转型的一个重要条件和组成部分。

  

   一、村民自治问题的提出:

  

   1980年2月广西宜山县三岔公社合寨村出现了中国的第一个村委会。这个中国农民的"伟大创造"是一群农民自发行为的结果。由于联产承包后大队、生产队两级农村管理组织的瘫痪,导致无人管理村庄里的"公共事务",农民出于自我管理的需要,仿照城市的居民委员会建立"村民委员会"。1982年宪法111条肯定了"村民委员会是基层群众性自治组织"。九十年代以来,村委会选举方兴未艾。据民政部统计,截至九七年底,全国农村共有村委会九十万五千八百零四个,村委会干部三百七十八万八千零四十一名。从1988年《村委会组织法》试行至今,全国农村村委会普遍进行了三次换届选举,部分省、自治区、直辖市已基本完成第四次村委会换届选举。自1982年至今,乡村民主制度已经存在了19年,"中华人民共和国村民委员会选举法"自1987年11月24日颁布已近14年。陈锡文认为,村级民主制度是农村改革的三项伟大成就之一。[1]

  

   有学者认为,村民自治具有以下三项功能,一是提供社会秩序,主要是通过村民自治来维护治安和调解纠纷;二是提供公共服务,即让村民自己的事情自己商量着办,来提高社区资源动员能力;三是抑制乡村组织的不良行为。在转型时期,没有来自村民的监督,乡村组织的行为就可能恶性发展(徐勇,王绍光,崔之元,荣敬本)。有学者从对国家政治体制关注的角度,认为村民自治还具有作为中国民主政治建设突破口和生长点的作用。所谓突破口,就是村民自治是中国民主政治本身的一个环节,村民自治不仅会导致而且事实上已经带来了由下自上的民主化进程,比如由村务公开到政务、企务、警务公开,由选举村委会到选举村支部,由村委会直选到乡镇长直选等。然而多数学者不认为村民自治是民主政治突破口,但相信村民自治是民主政治的生长点。[2]毛丹认为:"关于乡村民主,过于拘守流行的制度主义框架,偏重于制度文本分析,可能产生过于乐观的结论。......农村的自主制度是国家给予的,实质上,国家不是缩小了在农村的控驭范围,而是改变了对村落的控驭方式──至多是在改变经济控驭方式的同时,减少了对乡村社会事务的过多和过于直接的介入。国家不想管的事可以不管,想管的时候可以随时管起来。" [3] 邱泽奇认为:"村民自治并不象人们想象的那样反映了村委会合法性是完全基于民主的。选举原本是反映民意的一种有力工具,但在实际的操作中,却在一定程度上变成了一种仪式。" [4] 郑永年则认为,在中国民主"可能是精英送给社会的一种'礼物',而不是各种社会势力根据自己的愿望而创造出来的一种制度。" [5]从乡村民主的发展过程可以看出,中国乡村的"民主"并不是完全由农民自主支配、运作而产生的制度,而是一种自上而下的、被赐予的"民主"。

  

   本文试图运用法律经济学方法分析村民自治问题,核心论点是:村民自治不可能演化出中国宪政建设的成功道路。村民自治不可能成为第三次农村包围城市[6]的开端。  

  

   二、村民自治的法律经济学分析:

  

   法律经济学方法的核心是市场经济、成本收益、需求供给三个方面。其基本的分析框架包括方法论个人主义、最大化原则、机会成本、激励分析、社会成本理论、效率和平等理论等。

  

   村民自治的经济学意义在于降低乡村社会的治理成本,建立乡村的政治需求与政治供给之间的均衡,从而有效解决乡村的财政问题以及权力结构的平衡问题。这种均衡需通过建立稳定的动态平衡的村级权力结构而实现。但是,通过对村民与村长委托----代理关系,以及村支书与政党----国家委托----代理关系的分析,本文认为,村民自治无法有效地解决村支书的“败德行为”(moral hazard),从而不能建立平衡的村级权力结构。而经由分析村与乡镇的关系,本文认为,自治的村与乡镇政权之间存在着权力结构的冲突,即自治组织与国家组织的冲突。村的自治不可能扩展为镇的自治乃至县、省的直接选举。本文的结论是,村民自治不是一种自生秩序,其缺乏演进与扩展所需要的内部规则,而更多受到来自国家的外部规则的干涉,由村民自治不可能演化出成功的宪政秩序。

  

   (一)村民自治中的党政关系:村民----村委会----村支书关系。

  

   以多数原则为核心的宪法秩序有利于降低社会合作的交易成本,有利于社会稳定。因为政府拥有的暴力潜力通过选举活动和多数人的利益要求结合到了一起,使政府的暴力潜力更加稳固和强大;而选举或投票的结果,向少数派传递了这种力量对比的信息,无疑有利于防范少数派的轻举妄动。选举过程产生的巨大“浪费”是换取社会稳定的必不可少的代价。[7]

  

   米格代尔分析了内向型农村转向外向型农村后农民群体政治意识发生的变化。这种转变发生后,农村中已没有能被农民接受的农村公平分配机制和相应的社会制度。这时,“农村以外的法院和警察在农民生活中变得极其重要。”“对外联系扩大后,农村在农民生活中完全变得无关紧要了。”“社区很明显不再是农民认同的基础。”开放型农村社会“意味着农村政府的持续活力更多地取决于它与更大政治制度和更大政治社区之间的关系。”[8] 乡村社会需要一种新的对权威的认同方式,这种方式便是民主选举制度。民主政治的功利作用,正能够适应乡村社会对转变时期权威结构的需要。

  

   在村民自治之中存在两种委托----代理关系,即村委会与村民之间的委托----代理关系,村支书与政党--国家之间的委托代理关系。假定村委会与村民之间的委托--代理关系是有效的,且得到良好的制约,这仍然无法防止村支书的败德问题。委托—代理问题是指,如果代理人明知委托人对代理人的行为保持“理性的无知”或不了解其细节,则会机会主义地行事而追求自己的利益。而委托人监督代理人则会由于信息不对称而导致成本高昂。如公民作为委托人,常不能从代理人即政府官员那里获得自身利益的保护,因为政府官员追求自己的利益。[9]如委托人不了解信息,或代理人行为不受规则的恰当约束,则代理人易于产生败德行为。而控制政治代理人的方法有权威、规则和开放性。[10]

  

   本文假定村民与村委会的委托--代理关系之中,委托人能够对代理人进行有效的监督,不发生败德行为。村民自治中的政府代理人村支书,易受诱惑而追求其私利。因为代理人比其委托人,即上级政府或党组织更了解情况。而当前中国权力监督机制的严重缺乏,导致极大的信息不对称。这为村支书的机会主义行为提供了更多的机会。江苏省射阳县人大常委会副主任杜渺承认,“村党支部仍实行‘一元化’领导,村民委员会行使村民自治组织的职权难以落实。不少村主任反映,现在村里仍是党支部书记‘当家’,什么事乡镇党委都要村支书‘负总责’,因此村支书几乎包揽了村委会的全部工作,个别村的财务批核权也都由村支书统揽起来。村民们有什么事也不找村委会,而是找村支书。……《村委会组织法》中赋予村委会办理本村的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安、向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议'等职权,在相当一部分村委会是很难落实到位的”。[11]由此,党政关系在村民自治中难以建立稳定的平衡的权力结构。

  

   此外,中国的村民自治,与美国的乡镇自治相比较,不能成为真正的自治主体,缺乏均衡的稳定的权力结构。“乡镇却是自由人民的力量所在。乡镇组织之于自由,犹如小学之于授课。乡镇组织将自由带给人民,教导人民安享自由和学会让自由为他们服务。在没有乡镇组织的条件下,一个国家虽然可以建立一个自由的政府,但它没有自由的精神。”[12]“美国联邦政府的形式是最后出现的,它不过是共和国的变体,只是对在它之前通行于社会的并不依它而存在的那些政治原则的总结。”[13]中国微观的村民自治不能建立良好的权力平衡:村民大会、村委会的机构设置相对于议会的立法职能以及政府的行政职能,而缺乏监督、制衡权力的司法职能的机构。

  

   (二)村民自治中的乡镇和村关系:

  

   村与乡镇的关系之中存在两种委托代理关系,即村民与村委会之间的委托代理关系,以及乡镇政权与政党----国家之间的委托代理关系。

  

   在村与乡镇之间,存在两个问题,由此使村与乡镇之间的均衡的权力结构难以建立:首先,自治的村级政权与作为国家代理人的乡镇政权会产生利益的冲突。自治的村与乡镇政权之间存在着组织结构的差异,即自治组织与国家组织的冲突。由于政党----国家的干预,村的自治不可能扩展为镇的自治乃至县、省的直接选举;其次,存在乡镇政权作为代理人的败德行为。 “分灶吃饭”和“层层包干”的财税体制,进一步滋长了乡镇的自利性,加剧了“乡政”对于自我利益的追求。而1994年实行的"分税制"改革,又进一步强化了地方财政,使乡镇最终完成了国家型经纪角色的转换。并且,在农村改革以后,我国县乡政治体制基本上是一种“压力型体制”。这种“压力型体制”从体制上进一步促进了"乡政"向国家型经纪的蜕变。[14]

  

   (三)村民自治的规则----秩序分析

  

   依照制度经济学的观点,有两种秩序,即自生秩序(spontaneous order)与建构秩序(made order)。[15]而规则亦有两种规则,即内部规则与外部规则或组织的规则。[16]内部规则或自由的法律,与外部规则或组织的规则之间的区别是,前者源出于非人力所为的自生秩序,后者则有助于刻意建构一个为具体目的服务的组织,如政党、国家等。[17]

  

   本文的规则----秩序分析借鉴了刘海波先生的方法,即“‘自发的秩序’和对规则的建构,这就是通过将在方法论意义上的“自发的秩序”作为理论工具来限定人类能够建构的领域并进行规则的建构,而人性超越的一面使得规则的改变成为可能;通过超越和规则下人类俗世目的的良好实现的一致来说明由此得出的规则的优越性。”[18]制度即人类交往的规则,制度经济学就是规则经济学,规则与秩序的关系就是制度与秩序的关系。中国宪政建设即经由规则的演进,而形成新的治理的秩序,即宪政秩序或法治秩序的过程。

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