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李涛 邬志辉 邓泽军:中国统筹城乡教育综合改革:统筹什么?改革什么?

——《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》视阈下的“城乡治理论”建构

更新时间:2012-10-05 21:38:06
作者: 李涛 (进入专栏)   邬志辉   邓泽军  
从而有效建构起三条城乡可持续的教育生态链:城乡教育之间的互动链、城乡教育与城乡社会之间的发展链以及城乡教育与城乡公民之间的信息链。

   统筹城乡教育改革实践设计中应重点凸显其五大特征,从而有效规避其目前在学界和政界普遍流行的五大认识误区,主要在于:

   一是统筹城乡教育的综合性。综合性表现为统筹城乡教育的要素杂多,从主体、客体到方式、结构、指标、目标、方案等诸统筹设计都要全面兼顾和协调,防止将统筹城乡教育当成不涉及整体性教育改革与社会改革的教育专项要素来抓。

   二是统筹城乡教育的系统性。系统性要强调统筹城乡教育改革从城乡管理体制、帮扶体制、财政体制一直到城乡人事体制、教学体制等各系统之间的相互配合与平衡,防止将统筹城乡教育当成是城市教育改革与农村教育改革的简单叠加。

   三是统筹城乡教育的配套性。配套性要突出统筹城乡教育发展必须服务于社会发展的总系统,统筹改革的直接对象是城市与农村,而不是教育自身,其直接目标不是教育要素的自身增长,而是教育服务于城市与农村的单元融合,服务于城市与农村中“人”的自由发展,绝不能将城乡教育总体规模性增长简单等同于统筹城乡教育发展,因为传统意义上所认定的教育发展并不能天然等同于城乡教育统筹发展,完全有可能城乡教育统筹发展了,而传统认定教育发展的指标增长却停滞了甚或出现倒退,但社会总体发展系统却得以优化。

   四是统筹城乡教育的多样性。多样性则强调统筹城乡教育改革不是标准化的单一模式,而是各种城乡教育发展思想的实践,要防止目前教育统筹实践中的同质化倾向与简单的模式复制。

   五是统筹城乡教育的复合性。统筹城乡教育与城乡教育一体化、城乡教育均衡发展等一系列战略性政策设计既相互区别,又相互联系,统筹城乡教育是一种常态的价值原则,它并不就意味着达成城乡静态意义上的结果一体化,更不等同于简单化均衡的配置逻辑,城乡互动与城乡协调的统筹逻辑远远高于均衡与一体的配置意义,但城乡统筹又必然与均衡与一体相互链动,因为一体与均衡分别是统筹城乡教育发展某个阶段上的规划状态。从宏观意义上看,在镇域应重点突出城乡均衡、在县域应重点突显城乡互动、在区域应重点突显统筹特色、在省域应重点突出政策一体、在省域间应重点突显链动配套。所以必须防止统筹城乡教育与城乡教育一体化、城乡教育均衡相混同的理解误区。

   在加快教育生态链整体动态统筹建构和凸显本体特征避免发展误区的基础上,要全面深入激活全国各地的统筹模式创新,进一步深化探索以普惠为取向的江浙“倾斜型”教育统筹模式、以“大城市带小农村”为特征的京沪都市教育统筹模式、以武汉城市圈和“长株潭”(长沙、株洲、湘潭)城市群为特征的城市群教育统筹模式、以“全域成都”为特征的大城市教育统筹模式、以“点-力-链-网-面-群-体”为特征的重庆教育统筹模式。以地方创新为基础,强化中央指导与监管的力度,努力形成中国东部地区融合共赢的“自然型”统筹模式、中部地区“组团”协同的“城市群”教育统筹模式以及西部地区“全域一体”的“阶梯型”教育统筹模式,加快构建中国统筹城乡教育综合改革遍地开花、全面结果的生动场景[3]。

  

   三、统筹城乡教育:《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中的城乡统筹治理思路

  

   以上述统筹城乡教育的标准来解读《规划纲要》中的统筹思维,我们不难发现其内在的诸多隐晦表达。纵观《规划纲要》全文,虽没有单独的章节专题诠述统筹城乡教育,但在对文本的结构式解读中,我们却不难发现其中诸多实质性涉及统筹城乡教育的内容,尽管这些内容多是粗线条的,但正是这些粗线条共同勾勒与形塑了中国下一个十年教育公平发展的基本路径。此次《规划纲要》内在的践实了教育公平发展的路径转型,在指导思想中,明确了中国十年内教育公平发展的政治哲学关键词是权利保障,这是自93年《发展纲要》颁布以来,对教育发展逐步凸显了自由权利法理公正的观念深化,在此基础上,《规划纲要》将这个十多年来在实践中一直比较模糊的政治哲学关键词明确为“关键是机会公平,重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体,根本措施是合理配置教育资源,向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜,加快缩小教育差距”。很明显,权利的机会公平将成为十年内中国教育公平改革的主旋律,它较之于教育公平阶段发展中的过程公平、结果公平具有其先在的中国特色的优先性,《规划纲要》的意图在于向公众说明中国教育公平的国情还主要是在创造和保证具有起点意义的权利机会公平,因此,社会各界在十年内应理性地以此为标准来度量和评价中国教育公平的实绩,而不是以超阶段的抽象眼光对中国教育公平作愤青式的非建设性批判,这自然也是对当前国内某些学者断言中国教育发展已顺利过渡至强调过程公平制度设计阶段的有效回应。另外,不难解读出,权利的机会公平必然是结构调整型公平,因为在当前教育投入基量难以成倍量级增长的情况下,效率驱动公平的神话难以再复,同时,根据经济学资本聚集效应原则,效率并不能带来权利机会分配的公正,而很可能导致教育发展的马太效应,机会向更多的原本处于优势的教育发展领域和教育主体聚集,权利机会的教育公平在保证可量化的法规型硬性教育公平政策设计的同时必然转向复合化的法理型软性教育公平政策设计,也就是说指标性的发展数据不会成为权衡权利机会教育公平的唯一主导,而相关体制机制改革所带给人们的教育公平“法理型”和“生存型”教育公平感才是核心和关键。另外应当看到,体制机制改革所带来的权利机会公平,其责任主体必然不可能是公共治理结构中的非政府组织,因此中国十年内教育公平的责任主体应明确为政府,而社会各界应通过积极配合政府的统筹政策实施来促进教育权利机会公平,进而推动中国教育公平由起点意义的权利机会公平向十年后过程治理公平的发展阶段推进。

   《规划纲要》在发展任务部分中,还分别从学前教育、义务教育、高中教育、职业教育、高等教育、继续教育、民族教育、特殊教育等方面具体分阶段论述了促进教育权利机会公平的统筹治理举措。

   在学前教育方面,提出了基本普及学前教育、明确政府责任和重点发展农村学前教育的治理思路,当前学前教育的薄弱环节明显在农村,而城市学前教育的普及率是相对较高的,以学前一年毛入园率来讲,2009年是70%,城市(含县镇)占80.5%,农村占60.5%,学前三年的毛入园率,2009年是50.9%(这甚至未达到“十一五”规划55%的目标),其中农村仅占36%左右,可见强调基本普及学前教育,达到2020年学前三年75%的毛入园率,还需要提高25个百分点,这意味着不管是普及学前一年教育还是三年教育,农村学前教育始终是任务实施中的大头,因此应重点统筹好农村学前教育发展的量与质,但学前教育经费的投入一直在整个教育经费总投入的比例就偏低,从1993年至今,仅占1.3%,更不要说这1.3%绝大部分投入了城市少数公办幼儿园,因此当前中国农村学前教育发展的最大桎梏正是政府历史性投入不足,而正是源于此,在一定程度上直接导致了农村中小学的辍学率、留级率相对较高(国内外大量实证研究表明,做好学前教育,可降低中小学阶段学生的辍学率和复读率,并有效提高义务教育阶段教育经费的使用效率[4]),因此,《规划纲要》对学前教育的战略设计本质上正是统筹城乡教育发展的重要环节之一,同时也深刻蕴涵了各阶段教育战略设计之间内在的统筹协调关系。

   在义务教育方面,《规划纲要》提出巩固提高九年义务教育水平、推进义务教育均衡发展的战略设计,其实,九年义务教育的普及是中国三十年来教育改革与发展的核心战略,从85年提出普及目标至2000年全国基本实现普及义务教育,再到2000年后所实施的“国家西部地区‘两基’攻坚计划(2004—2007年)和“‘双高’(高水平、高质量)普九”战略,特别是2008年9月得以践实的城乡义务教育学杂费全免政策,使得中国义务教育实现了全面升级,此次纲要提出的“巩固提高”政策设计本质上也是“‘双高’普九”战略的延续与深化,“双高”普九的短板主要在农村,特别是西部农村,尤其是当前中国还有42个县尚未完成“两基”攻坚任务,它们多处于西部高原、高寒、农牧和边疆地区,其中20个县在海拔4000米以上[5]。这意味着,十年内以均衡为内涵的统筹城乡义务教育任务还相当繁重。同时应看到,城乡义务教育之间的差距是全方位的,这不仅体现在资源配置领域,更体现在二者发展战略的观念领域。在纯粹城市取向的标准化义务教育评估左右下,农村义务教育惟城市义务教育亦步亦趋,毫无农村特色可言,但若农村义务教育要谈得上特色发展的话,就必须要有一个过渡,首先应实施城乡义务教育均衡发展,这是统筹城乡教育发展的初级阶段,也是未来十年内中国教育公平发展的核心之一,是获取权利机会教育公平的重点,但它内在地预设了高于城乡二者的第三方统筹主体的存在,从而致使城乡二元教育具有明显的非主体性,这必然导致城乡教育统筹的非持续性,因此从均衡发展必然要过渡到实施城乡义务教育的互动发展,这是均衡基础上的城乡教育优势互补与资源互惠,是城乡二者在各自特色发展基础上的自然链动,本质上并不需要第三者统筹主体的存在。

   在高中教育方面,《规划纲要》中“加快普及高中阶段教育”与“推进普通高中多样化发展”的潜台词正是要加快农村高中学校的建设和提高农村学生升入高中的比例,因为当前城市高中的入学率总体是非常高的,农村高中应尽快步入城乡教育统筹发展的互动阶段,即农村高中应更快摆脱城市高中同质化发展模式的观念强暴,充分挖掘农村特色,办出具有与城市高中相互补充与互惠的自身特色。

   在职业教育方面,文本专门提到了要加快发展面向农村的职业教育,并要将加强职业教育作为服务新农村建设的重要内容,同时加强基础教育、职业教育和成人教育统筹,促进农科教结合。实际上,不难想象,职业教育的发展是最可能直接促进城乡社会统筹发展的,一方面,职业教育生源的主体主要是农村新增劳动力,高水平的职业教育能够直接促进农村新增劳动力实现技能升级,从而为农村向城市化与新农村两个方向发展提供优秀的人力资本,另一方面,职业教育可进行多项动态灵活的技能培训,对广大农村现役劳动力实行短期灵活的技能再培训,能够有效培育新型农民、进城务工人员和农村转移劳动力,当前中等职业教育的管理体制是实行多头管理,尽管这有利于职业教育实现多方酬资,但却缺乏横向的整体统筹能力,导致职业教育严重的城市偏向难以总体上纠偏,更难以有效实现对农村职业教育的差异补偿或后续发展,因此在未来十年内重点发展农村职业教育,则是促进城乡社会统筹发展的最立杆见影的教育配套工程,党的十七届三中全会决议就明确强调要重点加强农村职业教育发展并逐步实现免费,而此次纲要中职业教育战略发展的总体设计也是整体围绕此统筹治理思路而展开的。教育部职业教育与成人教育司最近正在加紧制定的《2010—2012年三年改革创新行动计划(草稿)》,共10 项计划,28个项目[6],总体也都是围绕统筹城乡职业教育而展开的制度设计。

在高等教育方面,近几年高等教育发展的核心工作是质量建设,围绕于此,高等学校的质量评估开展的如火如荼,尽管评估中存在一些弊端,致使学界部分人士对评估本身产生质疑,但总体而言,评估对于纠正自98年高等教育过分重视规模扩张而轻视质量建设的客观发展事实起到了明显的纠偏作用,从《规划纲要》对高等教育战略规划设计中继续将“全面提高高等教育质量”作为发展改革的第一条,即可看出未来十年高等教育发展的重点仍然是质量上,而在当前城市高等教育人才已逐渐饱和的情况下,可以预见,未来十年中国高等教育质量提高的直接受益单元将会是农村,大批受到更高质量培育的大学生,将成为十年后城乡二元单位统筹互动发展的主力军,此时《规划纲要》中高等教育要求增强社会服务能力的战略目标将得以充分实现,(点击此处阅读下一页)


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