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张贤明:当代中国问责制度建设及实践的问题与对策

更新时间:2012-09-17 20:40:41
作者: 张贤明  

  而政府只对党委负责不对人大负责;另一方面,宪法规定政府的权力是由人大授予的,政府应该对选举其产生的人大负责,这意味着政府可能既要在实际工作中对党委负责,而在法理上又应该对“人大”负责,这使当前我国问责在制度安排和实际推行过程中表现出许多不规范、不完善之处。其次,由于党委权力扩张造成党政职权重叠,致使责任难于认定、问责结果不公等问题。以往党委和政府都设有主管相同事务的副职,一旦出现问责事件就会产生责任归属不明的状况,问责时往往只将板子打到政府身上。十六届四中全会提出“实行常委分工负责”的要求,各级党委开始减少专职副书记人数,以图克服党政之间分工不清、职能重叠的弊端,这正是为了理顺党政之间的权责关系,增强问责的科学性、公平性和可操作性。

  除了职权分工方面的问题,党政之间在组织制度上的差异也是导致问责难以顺畅进行的另一个重要原因。这种差异主要体现为党委集体领导和行政首长负责制之间的内在张力。党章规定“任何党员不论职务高低,都不能个人决定重大问题”,这对于坚持民主集中制,防止个人专断无疑具有重要作用。与此同时,我国各级行政机关根据宪法要求实行行政首长负责制,即行政首长对本级政府的工作具有全面领导权、重大问题的最后决定权以及相应的人事任免权,并以本级政府的名义向同级人大负责。根据集体领导的原则,作为党委副书记的行政首长在很多情况下是在执行党委的集体决策;而根据行政首长负责制,行政首长又应该对本级政府的工作负有全面责任。这就带来问责实践中的一个问题,即集体决策往往找不到具体的责任人,一旦集体决策出现失误,就在行政首长负责制的名义下将责任完全归于行政首长。这种权力运行模式或许在一定程度上也可以解释为什么对党委领导的问责在发展水平、制度建构及具体实践中都要滞后于对行政领导的问责。

  3.从行政管理体制的角度来看,影响问责深入推行的又一大障碍是各权力行使主体在责任划分上边界模糊,同一级政府不同系统之间、同一系统不同层级之间职责交叉,权责关系不对应。简而言之,就是横向、纵向两个维度上权责配置不合理,“条块矛盾”突出。

  首先来看横向。社会主义市场经济体制建立以后,政府职责主要包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四项基本内容。如何将这四个方面的职责进行细分,并合理分配给不同的部门,使各项工作都有专门的部门负责,真正做到各司其职、各负其责,成为政府部门与研究者共同关注的重要问题。现行的行政管理体制在部门分工上还不够科学,不同部门之间的职责范围存在交集,一些领域呈现出“九龙治水”的局面。以食品安全为例,我国长期以来对食品安全实行分段监管,将食品链条分为源头、生产、加工、流通和消费等不同环节,涉及农业、质检、工商以及卫生等多个职能部门。这种多头监管体制不仅不利于制度建构时责任标准的确定,而且一旦出现食品安全问题,由于各个监管部门之间有可能互相推卸责任,从而为问责过程中的责任认定进一步增加难度。

  其次再看纵向。纵向的权责交错主要根源于“职责同构”,即不同层级的政府在职能设置、组织结构上保持一致,也就是通常所说的“上下对口,左右对齐”。在计划经济条件下,这种“职责同构”的模式对于维护中央权威,保持政令统一发挥了重要作用。但就问责来说,在“职责同构”的垂直管理模式下,权力和资源越往上越集中,下级部门的工作过多地依赖于上级的支援,“自上而下的权力链条将不同层级的官员捆绑在一起,造就了自下而上的责任格局”⑨,很容易产生一种扭曲的政绩观,即各级官员从部门利益和个人前途考虑,在实际工作中只向上对掌握有相应权力和资源的人负责,而不是向下对其所服务的民众负责。这本身就不利于积极意义上的官员责任的实现。而一旦出现了需要追究官员责任的事件,在“职责同构”的模式下就会产生两种不同类型的推卸责任。一种是“条条”上的推卸责任,即同一个系统上下级部门之间由于职能重叠,事权不清而推卸责任,为出了问题责任应该追究到哪一级增加了障碍;另一种是“条块”之间推卸责任,有些部门的工作既要听命于上级垂直领导部门,又要配合所在地地方政府,一旦这样的部门出现问题,也会常常因为权责关系不明确而导致问责上的种种困难。

  4.从干部人事制度的角度来看,目前在于部任用上存在的弊端也是造成问责效果不彰、问责不规范的重要原因。首先,现行的干部人事制度并没有真正解决干部能上不能下,能进不能出的问题。“铁饭碗”、“铁交椅”的观念还没有完全转变过来,“下”和“出”的机制不健全,问责就难以落到实处。正是由于这种观念上的滞后和制度上的缺失,以至于在问责的实践中,一些处理决定得不到切实执行,或者即使执行了也只是当成在舆论压力面前的权宜之计,一旦事态平息,公众视线转移,被处理的官员又“带病复出”甚至“带病提拔”,使问责的效果大打折扣。其次,“党管干部”的原则发生异化。“党管干部”原则是我国干部人事制度中的一项重要原则。根据这一原则,党的领导机构负责向各级国家机关推荐重要干部,并且通过党的组织机构对各级干部进行监督、管理和考核,这既是我国干部人事制度的鲜明特色,同时也是党的执政地位的重要体现和保障。然而,在实际工作过程中由于缺乏有效的制约和监督机制,“党管干部”的原则可能异化为在用人问题上少数人特别是党委书记说了算。这种用人上的人治色彩也在很大程度上造成对官员的问责处理更多地受到长官意志支配,这不仅使本应对人民对党负责的官员转向对个人的效忠,同时也严重影响了问责制度化水平的提升。特别是在干部选拔任用提名制度还不健全的情况下,提名责任不明确,提名者不必担心因为用人失察而受到追究,因而根据个人好恶来决定官员的任用和提拔,放弃了“德才兼备,以德为先”的标准,造成一方面问责在不断地进行,另一方面庸官还是不断地出现,非常不利于问责成效的巩固。再次,干部管理的具体权限不够清晰。“党管干部”是基本原则,但是在这一原则之下,党的组织部门对干部的管理与人大选举以及政府部门对公务员序列干部的管理之间如何合理划分权限的问题并没有得到妥善解决。“党管干部的权限与政府公务员管理权限的重叠和权责不清,常常在党政人事任用上造成党政领导人之间的权力摩擦。”⑩而在涉及对官员的问责时,就会出现问责主体难以界定,导致在制度设计时不得不进行模糊化处理。有些地方性的行政问责规章常常将行政部门作为问责主体,似乎是加强了行政部门的独立性,但是,由于“在实际工作中,地方党委书记无论是对政府负责人的决策,还是对政府部门行政首长的管理(包括处理)都拥有绝对的影响力”(11),这样一来,就存在隐性权力与显性权力之间的协调问题,从而增加了问责过程的复杂性和不确定性,进而对问责的公平、公正也会产生消极影响。

  

  二、问责制度建设与实践推进的路径与对策

  

  完善问责制度、推进责任政治建设,不仅要与扩大社会主义民主、深化政治体制改革的总体进程相适应,还要在某种程度上带动和促进这一进程。因此,对问责制的深入推行既要立足于实际,又要着眼于长远,坚持在人民代表大会制度的框架下不断充实问责制的民主内涵,更加充分地释放社会主义制度应有的优越性。以这一认识为基础,结合现阶段我国推行问责制度及其实践所存在的缺点和问题,进一步完善问责制的基本思路应该是,以理顺权力关系为前提,以明确责任划分为关键,以加快问责体系建设为根本。

  (一)以理顺权力关系为前提

  从规范的意义上说,问责是由授权产生的。在封建专制时代,对权力来源的解释是君权神授、天子受命于天,君主只对神意或上天负责,其治下的臣民则只能听命于作为最高权力化身的君主,对掌权者的问责根本无从谈起。但是在民主社会里,权力归人民所有,人民同意授权的前提是权力行使者要对其权力行使行为负责。作为这一逻辑的必然延伸,当掌权者所提供的服务及其所履行的义务不能让人民满意时,就应该受到来自权力授予者的问责。从另一个方面来看,也只有由授权者实施的问责才能使问责真正发挥实效,而不是流于形式。因为,对权力行使者而言,丧失权力是其以掌权者身份承担责任的一种终极形式,而只有权力授予者才有资格收回其权力,非授权者则因缺乏相应的手段,其问责往往很难产生实际作用。因此,不论从哪个方面来说,授权的链条与问责的链条都应该是一致的。两者之间的偏离要么影响问责的正当性,要么削弱问责的有效性。

  既然授权的链条与问责的链条是一致的,那么问责机制中的两个核心要素即问责主体和问责对象之间问责关系的确立,就应该到权力关系中来寻找。如果权力关系没有理顺,或者对于权力关系缺乏清晰深入的理解,以此为基础构建的问责制就很可能由于丧失了对问责关系的准确把握而难以真正实现责任政治的内在要求。在此意义上,作为问责制构建过程中的重要组成部分,问责关系的合理化很大程度上依赖于权力关系的明晰化。应该指出的是,这里对权力关系的理解有两个层面,一个是作为抽象价值原则的权力关系,另一个是作为具体运行机制的权力关系。两个层面的划分与公共权力的二重结构有关,公共权力存在抽象和具体两个面向,其中“抽象权力是一种理念性权力,是一切权力实体根据自己的存在理念而确立起来的权力,在一定的社会制度条件下,社会制度的本质决定着这种权力的性质……”(12)与此相应,在作为一种抽象价值原则的层面,权力关系所展示的也是一种规范性理念。这种规范性理念需要借助于许多中间环节才能得以实现,而所谓的中间环节,也就是权力关系的具体运行机制。如果说抽象价值原则为规范权力关系提供了目标指引的话,那么具体运行机制则提供了达致目标的途径和手段。毫无疑问,权力关系的这两个层面对于“善治”的实现都是极为重要的。但是对于问责关系的确立而言,其所需理顺的权力关系则更多地集中于具体运行机制,而非抽象价值原则。这是因为,在民主政治的基座上,问责在规范性理念方面与现代权力关系所内涵的抽象价值原则是高度一致的;问题在于,应当如何准确把握权力关系在具体运行机制中的实际展开状况,从而确定相应的问责关系,使问责制中的两个核心要素得以明确。

  如果上述分析路径大致成立的话,那么对问责的讨论理应将权力关系的具体运行机制纳入到研究视野当中来,这或许也有助于我们理清构建问责关系时的一些模糊认识。官员问题往往被区分为同体问责和异体问责:同体问责主要是指行政系统内部的问责,或党政一体式的行政问责;异体问责主要是指来自人大、民主党派、新闻媒体以及公民等的问责。如果仅从抽象价值原则的层面来看,这些问责关系似乎都是可以成立的,相应的分类也无可厚非。但是一旦深入到权力关系的具体运行机制,就会发现这类理论概括在解释力上可能还存在一些欠缺。首先来看异体问责。在上述分类中,实际上是将人大、民主党派、新闻媒体以及公民等并称为异体问责的问责主体。如果笼统地说“国家权力属于人民”,这些主体的确有权以不同的形式对各级官员进行监督。但是如果涉及在正式制度层面确立具体的问责关系,那么这些主体之间显然是有着很大的不同。其根本区别在于,从法理上说,这里只有人大才有可能对官员进行授权,而民主党派、新闻媒体以及公民个人等则不具备这种与官员之间的权力授受关系。将二者混为一谈,并称为异体问责,其实是忽视了这一权力关系上的重大差异。这种提法不仅将问责主体的名义不适当地安在非授权者身上,同时也矮化了人大作为真正授权者的地位,因而不利于在问责体系中突显其应有的作用。其次再来看同体问责。如果同体问责仅指行政系统内部的问责的话,那么就显然遗漏了党组织在实际问责过程中的关键作用。但是将党委系统对行政系统的问责也加进来,统称为同体问责,则又没有区分这两个系统各自不同的权力授受关系,亦即党委的权力来源于上级党委和同级党代会,而行政系统的权力则来源于人大的授予。既然这两个系统具有不同的权力来源,将二者之间的问责关系界定为同体问责,恐怕就有些费解。有学者在分析中国官员委托代理关系的构成特点时指出:在理论上,存在着以人民代表大会为基础的行政外部委托代理关系和以中央政府为起点的行政内部委托代理关系;但是在实践中又存在着党管干部体制的一元化领导方式。这样就在原有的委托代理关系上增加了一个层次,从而“打乱了理论上设计的行政官员的委托代理关系”。(13)这一观察恰恰表明,权力关系的具体运行机制溢出了一般性的问责理论的概括,因此,问责制的构建不能仅仅依赖于问责理论的推演,(点击此处阅读下一页)


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