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王雍君:《预算法》二审稿的整体缺陷与补救

更新时间:2012-09-05 10:16:15
作者: 王雍君  

  

  作为一部高度综合集成、旨在保障公款安全和妥善管理的法律,没有其他任何法律就其实质重要性而言堪与《预算法》相提并论。然而,二审稿对这部法律的修订在整体上呈现出五个方面的明显缺陷,需要在后续的修订中弥补。

  

  公款处置的行政裁量权过大

  

  与其他法律相比,《预算法》的主要不同之处在于它是一部财务法案,也就是为公款管理确立目标、原则、规则、程序、实施机制并在立法机关与行政部门之间配置权力与职责的法律。其他法律—包括《教育法》、《科技法》、《农业法》等部门法律—作为非财务法案,其主旨在于界定国家关注的重大政策目标,从而为财务法案的运作奠定法定基础。这些法案既不能代替财务法案的功能,也不能与财务法案相冲突。据此,公款的处置与管理必须受制于承接《宪法》的《预算法》,而不是其他法律。

  财务法案与非财务法案的区分与相互关系,突出表明了《预算法》的特殊重要性。如果连《预算法》也无法为公款的安全与妥善管理提供可靠的制度保障,那么就更不能指望其他法律来扮演这一角色了。就现状而言,无处不在、愈演愈烈的种种浪费性支出行为和财政腐败(包括挪用与滥用公款、利用拨款与设置财政专户的权力谋私以及基于部门利益制定、变更和解释法律与法规)表明,现行《预算法》已经无力提供这种保障了。

  为何会这样?关键原因在于:在公款处置的复杂链条中,行政部门拥有过于宽泛、未经严格界定、既难有效监督又高度不透明的自由裁量权。公款属于纳税人(包括非税收入的缴款人)的钱,这些钱每天都从芸芸众生中被强制无偿地转移到政府的银行账户。如果去除其表面形式,“强制和无偿转移财富”的行为在本质上与强盗和小偷并无二致。从支出面讲,一旦考虑到行政部门“拿人钱财、替己消灾”的动机、机会(委托-代理问题)和作为,这种认知就会更加强烈。正因为如此,在所有民主与法治社会里,公款的支配权被认为最应归属立法机关的权力;行政部门对公款的处置必须获得立法机关的明确授权,并处于立法机关的有效监控之下。

  由于同时承载了民主与法治的功能,法定授权因而理应成为《预算法》的灵魂、基石和主线。其含义是:行政部门既不能从公民那里拿钱,也不能实施任何支出,除非获得代表公民的立法机关的明确批准。“处置公款”的行为不仅包括预算的制定和执行控制,也包括公共账户的设置、公共账户上的资金流动和现金余额管理,还包括涉及公共资金如何在政府间分割的事项(政府间财政体制)。现代公共预算制度虽然功能广泛,但最重要、最基本和最正式的核心功能依然是法定授权。本质上,《预算法》就是一部旨在建构和确立预算授权(以法定授权形式呈现)的法典化的预算制度。

  为使法定授权不致落空,立法机关须有实时、全程式追踪与监控每笔公款流动的能力,这是不言而喻的。在缺乏这种能力时,立法机关势必大权旁落,沦为预算过程和公款处置事务中的旁观者,不得不扮演装饰品或橡皮图章的角色。由此带来的结果是:行政部门的自由裁量权大范围地僭越立法机关的权力,最终威胁公款的安排与妥善管理。逻辑和事实一再警示人们,代理人拥有滥用裁量权谋私的动力,而且也有如此作为的广泛机会。考虑到中国各级人大和审计机关的能力(特别是分类和逐笔制定与追踪支出授权的能力)相当有限,民主与法治进程仍处初级阶段,将界定、约束与引导行政裁量权作为《预算法》修订的宗旨,尤其具有现实意义。

  

  国库经理制的取消和代理制的建构

  

  二审稿第54条取消了现行《预算法》第48条关于国库经理制的规定,与此同时建构一个实质性的国库代理制架构。这意味着:保障公款安全与妥善管理的一道极重要的防火墙—通过“两个直达”实现公款在国库单一账户(TSA)的集中存放与管理—出现了严重坍塌。

  从“外行看热闹”的角度看,自从贴上“代理”与“经理”的标签(类似贴上“左派”与“左派”之类的标签)后,原本十分清晰、凭常识即可明辨是非曲直的事实,反而变得相当难缠了。所以,那些希望了解真相和实质的人们,不妨绕开“代理”与“经理”的标签,去看看标签背后究竟书写的是什么。

  “代理”标签背后书写(并被二审稿直接或间接确认)的是:(1)财政部门有权在未经人大批准、无须向人大报告、无须经国库(现行法律规定设于央行)同意的情况下,自行在商业银行开设财政专户处置流入、流出和存放公款;(2)这些账户的资金余额可以长期不划拨到TSA;(3)这些账户上的资金流入、流出与余额无须向人大报告;(4)央行国库对于财政部门处置公款的行为没有监督权(尤其是没有逐笔审核的权力);(5)财政部门在办理国库库款退付、留解(分清哪笔钱是哪一政府的钱)和支付方面拥有绝对(不受监督)的权力;(6)目前已经存在、数量巨大(超过20万个)、开设于商业银行、用于处置与存放大量公款的财政专户,也属于“国库单一账户体系”。

  “经理”标签背后书写的是:(1)中国应采纳国际通行的标准TSA机制,将所有公款从收缴环节直达TSA(第一个“直达”),支出环节则从TSA直达收款人(第二个“直达”),由此实现政府现金余额的集中化管理;(2)标准TSA机制不允许财政部门在商业银行自行开设账户处置公款,因为这类行为无法被立法机关、审计机关、央行国库(更不用说公众)有效监督,大量中间环节和极度分散化管理大大增加了腐败、舞弊和差错的机会,导致公共账户和公款处置既不透明也不安全,;(3)TSA必须设在央行,这与在商业银行自行开立财政专户处置公款相比,不仅安全得多(商业银行为盈利机构、央行系政府的银行并履行金融监管之职),而且有利货币政策与财政政策的协调配合,(4)财政部门在商业银行自行开设财政专户的行为属于国库体系之外的运作,将这些行为视为“国库单一账户体系”极具误导性;(5)央行国库在公款处置方面并不享有决策权,但即便作为“出纳机关”也享有复核权和其他监督权,有权根据预算安排逐笔、实时审核每笔公款的流入与流出;(6)由于去除了大量不必要的中间环节(包括在商业银行开立过渡账户处置公款以及纳税人支付给商业银行的大笔代理成本),特别是由于通过TSA实现了政府现金余额的集中化管理,标准TSA机制构成了公款管理中最安全、同时也是最高效的机制,这是代理制无法企及的。

  只要查看一下两个标签背后书写的上述内容,“外行”也可以大致看清当前背景下“代理”与“经理”之争的实质究竟是什么。完全可以说,代理制将导致中国国库体制改革的全盘失败和全面倒退。遗憾的是,二审稿没有让人们看到扭转局面的希望。

  

  财政透明度机制的严重不足

  

  除了内部的法定授权、标准TSA机制(核心是针对TSA的两个直达)和向立法机关定期报告公共账户上的资金流动外,能够对行政裁量权实施外部制约的机制主要就是财政透明度。在这里,二审稿确实有所进步(包括要求增加经济分类和预算编制细化到“项”),但总体而言仍然呈现出严重的机制性缺失。

  首先,没有规定各级政府(包括各部门)必须定期披露财务报告。在国际上早已形成普遍共识的是:仅仅披露预算报告(包括预算执行报告和决算报告)远远不够,政府须定期披露至少覆盖资产负债表、财政运营表(采用权责发生制)、现金流量表、资本支出表和量化的财政风险报表在内的财务报告。在可能的情况下,亦应披露反映支出结果的财政绩效报表。这些都早已成为许多国家的实践,越来越多的国家正在加入这一行列。在商业世界中,利益相关者正是借助财务报告得以解读公司的秘密;在没有类似财务报告制度的情况下,公众该从哪里去解读“政府的秘密”?

  其次,没有规定预算报告必须公开的基本内容。作为国际通行做法,预算报告必须及时向社会公开,公开的内容至少应覆盖四个基本部分:(1)组织架构与职责,(2)支出政策意图与重点,(3)公共账目(预算年度前2年基于功能、经济、组织分类的实际收、支、债务数据),(4)财政筹划(包括预算年度在内未来3年的预算或估计数据)。为保证可靠性,这些信息在披露前须经审计机关的独立审计,但二审稿对此并无规定。

  再次,没有规定必须披露规划(programs)层面的信息。功能分类(例如教育与医疗保健)、经济分类(如商品采购与工资)以及组织分类虽然重要,但对于透明度远不充分。真正的透明度(让公众也可读懂)要求按规划(例如儿童保健规划、森林防火规划、水质改善规划)结构披露相关信息,目前已经成为国际通行做法。

  

  财政纪律的缺失

  

  现代预算制度不仅用于约束和引导代理人以使其基于公共利益处置,也用于为所有相关方(包括立法机关和行政部门)建立财政纪律。隐含的逻辑是:无论行政部门、立法机关还是公众,都缺乏节约开支的合理动机(因为财政成本被分摊给所有纳税人),最终威胁到财政可持续性。

  财政纪律系指施加的一种事前的、任何人都必须严格遵循的约束,以确保公款获取、配置和使用行为不至于破坏整体的可持续性。多数国家在公共预算与财务管理中都确立相关的财政纪律。欧盟的约束形式广为人知:成员国家的预算赤字不能超过GDP的3%,债务不能超过GDP的60%。被许多国家写入法律的所谓“黄金法则”规定:政府的债务资金只能用于投资,不得用于消费或其他经常性开支。美国多数州和地方的相关法律都都规定了税收(尤其是财产税)和支出限制措施。预算准备阶段的预算限额制度也是财政纪律的常见形式。反观《预算法》二审稿,除了规定地方公共预算必须平衡外,几乎没有任何实质性的财政纪律条款。在此意义上,二审稿在获取收入、开支公款、债务举借的总额和增长率方面,实质性地赋予了各级政府几乎不受任何限制的权力,客观上塑造了财政上的“无限政府”。

  

  预算原则和立法宗旨的不当

  

  在现代社会中,公共预算须遵循一系列原则,包括年度性、全面性、法定授权、受托责任、透明度、公民参与和诚实(包括要求独立审计预算报告与财务报告)。这些原则旨在支持预算管理的三个关键目标:有效的支出控制、合理的资源配置、良好的支出绩效(公共资源使用的效率和有效性)。这些原则以及预算管理的目标大多没有在二审稿中加以清楚地规定。二审稿也没有确认中期时间框架的原则—年度预算应在3-5年的中期框架下准备和编制,更没有规定:预算准备和执行、财务管理、控制和审计应逐步符合通行的国际标准。

  值得注意的是:二审稿并未对现行《预算法》的立法宗旨(第一条)做出修改。立法宗旨中仍然延续了“为了强化预算的分配和监督职能”和“加强国家宏观调控”的表述,这样的表述反映了对现代预算制度的认知,仍然停留在计划经济时代的水平上。为什么要有《预算法》?说到底,无非就是通过建构法典化的和可操作的预算制度,一方面约束和引导行政部门(代理人)基于公共利益处置公款,另一方面确保处置公款的行为总和突破财政可持续性这一底线(突破意味着毁灭、也就是不可持续),以此充分发挥预算的功能与作用。据此,较理想的表述是:“为保障公款的安全和妥善管理,加强财政纪律,充分发挥预算在经济、社会与政治生活中的积极作用,依据宪法,制定本法。”

  就算修订出一部令所有方面都满意的新《预算法》又能怎样?毕竟,对于消除公共财政领域中的积弊、保障公款的安全与妥善管理而言,决定性的问题不在于一部写在纸面上的法律,而在于公众对于政府体制有效运作的信念,政治领导的稳固、坚定和权威,以及公仆们的责任、严谨和敬业精神。然而,一部好的《预算法》有助于促成这样的结果;相反,一部不良的《预算法》将导致与此期待渐行渐远。因此,关注《预算法》的整体缺陷及补救,仍然值得我们高度关注。

  

  作者王雍君系中央财经大学财经研究院院长、教授,中央财经大学政府预算研究中心主任,北京财经研究基地首席专家

  来源:观察者网


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