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顾培东:人民法院内部审判运行机制的构建(下)

更新时间:2012-09-05 08:34:54
作者: 顾培东  

  

  【摘要】法院如何恰当配置内部各主体、各层级的职权,合理确定各主体、各层级在审判活动中的地位和作用,建立符合审判客观规律和现实条件的审判运行机制,是我国人民法院改革与发展中的重大现实任务。C市人民法院在审判职权的配置与界定、审判流程的建立与控制、审判动态的监督与把控、审判绩效的评价和考核、信息技术的植入和运用等五个方面的探索,正逐步接近其构建“权力关系清晰、主体职责明确、监督制约到位、资源配置优化、审判活动透明、内部流程顺畅、指标导向合理、科技全面支撑”的法院内部审判运行机制之目标。鉴于构建法院审判运行机制在中国特色司法制度微观基础的塑造、我国法院规范化发展、法院改革创新等方面的意义,C市人民法院的实践能为其他司法机构的改革与发展提供有益的启示。

  【关键词】法院改革;审判运行机制;审判管理;审判职权配置

  

  (三)如何看待院、庭长在审判活动中的作用

  院、庭长在审判活动中的角色与作用,特别是院、庭长对于裁判生成的作用,是最富有争议也最具有实质性的问题。

  院、庭长角色与作用问题的复杂性首先产生于制度上的不完善。我国相关法律虽然规定了院、庭长的设置,但有关院、庭长参与审判活动方面的内容规定得很少,除了少数程序性权力外,法律规定中看不出院、庭长在审判活动中应有什么样的作为。这种状况与审判运行的实际状况甚至与审判运行的客观需求具有很大差异。正式制度中明确认同院、庭长参与裁判过程并赋予其一定话语权的是2002年最高法院出台的《关于人民法院合议庭工作的若干规定》。《规定》第16条明确:“院长、庭长可以对合议庭的评议意见和制作的裁判文书进行审核,但是不得改变合议庭的评议结论”;第17条又进一步规定:“院长、庭长在审核合议庭的评议意见和裁判文书过程中,对评议结论有异议的,可以建议合议庭复议,同时应当对复议的问题及理由提出书面意见。合议庭复议后,庭长仍有异议的,可以将案件提请院长审核,院长可以交审判委员会讨论决定”。最高法院这一旨在规范合议庭工作的专项规定,从完善合议庭制度的角度,把院、庭长参与裁判过程并影响裁判的功能由潜规则变成了显规则,但《规定》在实际操作中却存在着明显的疏漏。首先,院、庭长审核案件的范围和边界不清。“院、庭长可以……审核”的规定,显然是指院、庭长可以对所有合议庭评议结论和裁判文书进行审核,但面对大量的案件,院、庭长能够审核的只是其中一部分,甚至是很少一部分,实际审核的范围和边界不能不取决于院、庭长的主观选择,实践中究竟哪些需要审核或不需要审核缺少起码的限定。其次,院长与庭长各自审核的范围没有明确的划分。从《规定》内容来看,院长与庭长的审核工作既有层级上的递进关系(合议庭复议后,庭长仍有异议的,可以提请院长审核),更有并列和交叉关系(院长与庭长同时都具有审核权),究竟哪些应由院长审核、哪些又应由庭长审核,在《规定》中既没有具体的答案,也没有原则性的导引。再次,院、庭长对合议庭评议结论与裁判文书审核后处理的方式不相一致。根据《规定》,院、庭长对合议庭评议结论有异议的,可以要求合议庭复议,但不能改变;而院、庭长对于裁判文书有意见的情况,前述《规定》没有明确如何处理,结合《规定》的文意看,可以理解为院、庭长有权直接修改。实践中,合议庭的评议意见固然主要体现案件的实际处理结果,而裁判文书中的表述对案件当事人的实体权益也可能有实质性影响,尤其对上诉审或再审能够产生重要影响。因此,如果允许院、庭长直接修改裁判文书,实际上也就间接地赋予了院、庭长在某些情况下否定合议庭实体处理意见的权力。

  除了制度疏漏外,院、庭长的角色和作用问题的复杂性当然还与各方面认识不统一相关。如果主张法官独享裁判权,院、庭长则无权染指裁判过程,而如果奉行行政化决策方式,院、庭长又无疑是裁判过程中的核心角色。根据前文对“法官独享裁判权”以及“审判决策行政化”的讨论,对院、庭长的角色和作用,大致能够得出这样的结论:一方面,总体上应当承认院、庭长参与裁判过程甚至保持一定话语权的地位;另一方面,又必须对院、庭长的参与行为作出明确的限定。

  承认院、庭长对裁判过程参与的权力,除了前文讨论中述及的理由外,更主要基于几个实践性原因:第一,作为法院内部层级的负责者,院、庭长对审判活动具有不言而喻的管理职责。这种管理除了体现于审判资源的配置、审判流程的把控、审判绩效的考核、审判技能的提升等方面的工作外,也不能不针对或涉及个案的裁判,因为后者更接近于管理所欲追求的目标和成效。有些法院把院、庭长的这种管理权称为“审判指导监督权”。[1]无论称谓如何,院、庭长的审判管理不涉及个案裁判是不现实的,任何对法院审判工作有基本了解的人都不会否认:真正影响审判质量的是对个案裁判的管理。第二,院、庭长同时也是法官,并且总体上应当理解为较为优秀的法官。因此,从充分运用各种审判资源实现法院的审判功能这一要求看,也应当重视和利用院、庭长的经验与智慧;相反,排拒院、庭长对裁判过程的介入,则是对审判资源的浪费。第三,在实际运作中,任何一个有良知和责任感的院、庭长面对自己认为存在明显错误的裁判行为,都不会无动于衷,放任其发生;法院内部和外部责任追究制度也会促使院、庭长在此情况下有所作为。所以,研究院、庭长的角色和地位,关键和重心并不在于是否允许院、庭长参与裁判过程,而在于如何对这种参与作出必要的限定,防止由此而陷人行政化决策模式。

  从实际操作的角度看,对院、庭长参与裁判过程,应当从如下方面作出限定:一是限定参与的范围。并非所有的案件都必须有院、庭长的参与,更不能由院、庭长自行决定是否参与;应当根据案件审理的难易度以及处理案件的实际需求,划定院、庭长参与的范围;同时,对院长和庭长分别参与的范围也应有明确的界分。二是限定参与的方式。就个案裁判活动而言,院、庭长的参与,除了体现为依照法律规定批准和决定某些程序性事项外,主要是对合议庭评议结论和裁判文书进行审核,也可以应合议庭要求,参与某些案件的讨论,甚至在某些情况下,应合议庭和当事人的要求,参与案件的调解。但院、庭长参与的过程必须留有记录或以书面形式进行,这样既促使院、庭长审慎地行使此类职权,也有利于分清责任。三是限定参与的效力。院、庭长对于案件处理的意见以及可能影响案件处理结果的意见,如果与合议庭不一致,院、庭长只能要求合议庭复议或提请(庭长通过院长提请)审委会讨论,而不能直接变更合议庭的意见或直接变更合议庭形成的裁判文书;同时,要通过一系列制度建设,避免把“审核”衍变为“审批”,“要求复议”衍变为“强制性变更”。

  

  四、审判运行机制构建:C市法院的样本解析

  

  本文的主张和观点,主要源自作者对C市法院相关实践两年多跟踪调研后所形成的感验与判断。近几年来,C市法院从理顺审判主体(合议庭和审委会)与审判管理主体(院、庭长)之间的职权关系、解决审判权如何行使问题人手,扩及对法院内部审判运行的系统化的制度构建和全面性的规范引导,逐步形成了有效、有序且较为成熟的审判运行机制,为我国法院审判运行提供了一个具有示范意义的模式。

  概括和叙说C市法院相关实践的内涵是一件困难的事情。这一方面是因为,C市法院因应审判运行的实际需要,不断研究探索,反复调整完善,其制度构建已经覆盖到实际操作的若干细节,难以详尽作出描述,更主要的是,C市法院相关制度设计中所蕴含的大量经验性基础,很难从文本上加以充分揭示,这些制度设计背后的经验性机理,甚至只有置身于实际运行中的具体角色才会有真正的体悟。在此,本文仅对C市法院构建审判运行机制的主要路径或主要方式作出粗略的解析,冀望这些解析能够大致勾勒出审判运行机制的应然图景。

  (一)审判职权的配置与界定

  审判职权的配置与界定,是审判运行机制构建的核心。其实质是,依据法律和相关规则、审判活动的规律和要求,以及长期积累的审判经验,对法院内各主体在审判活动中的职权进行划分和确定,明确各主体在行使和实现人民法院审判权过程中的地位与作用。

  基于对法院内各主体角色的理解以及对法院运行中突出矛盾的认识,C市法院在审判职权配置与界定中,首先对审判职能与审判管理职能作出界分,明确规定:审判职能由合议庭和审委会行使,而审判管理职能主要由院、庭长行使。虽然这种界分并不十分准确——作为审判主体的合议庭,尤其是审委会,同样具有一定的审判管理功能,而作为审判管理主体的院、庭长,对个案裁判的形成过程也有一定叫参与——但其意义在于,从制度层面否定或排除了院、庭长对于个案实体裁判的决定权,特别是为解决院、庭长与合议庭在个案裁判中的分歧与冲突建立了明确的规则,即在两者意见不一致的情况下,院、庭长不能直接否定合议庭对个案实体裁判的意见。在这种权力格局中,院、庭长对审判过程的参与,除了法律上规定的批准或决定程序性事项外,主要体现为对部分案件合议庭实体裁判意见的审核,并根据审核情况要求合议庭复议或进一步提交(或提请提交)审委会讨论。

  C市法院对审判职权配置和界定最重要的步骤还在于:将各主体的职权范围分别对应到各类具体案件,具体明确哪些类型案件由合议庭自行决定裁判,哪些类型案件必须(或可以)由庭长(副庭长)或院长(副院长)审核(庭长、副院长、院长之间也有明确界分),哪些类型案件必须(或可以)提交审委会讨论。如果说审判职能与审判管理职能的划分明确了各主体职权的性质和作用,那么从案件类型层面所作出的界定则进一步明确了各主体职权行使的具体范围。

  把各主体职权范围分别对应到各类具体的案件,这无疑是界定职权的最有效方式,然而,具体如何划分各主体职权所对应的案件类型却是一项十分复杂的工作。简单使用“重大、复杂、疑难案件”与“一般案件”的基本分类并不能满足这种细化界分的需要,而具体列举又难以穷尽各种可能的类型,由此给实际工作带来掣肘和不便。同时,对于各主体具体应当对应哪些类型案件也需要考量多种复杂因素,需要以大量的审判经验积累为基础。总体上说,C市法院在划分中把握了这样几个原则:第一,充分发挥合议庭在审判中的主导或核心作用,坚持审判工作的重心向合议庭倾斜,把大多数案件划入合议庭自行决定裁判的范围,塑造出以合议庭为基础的审判工作格局。第二,根据有效解决案件的实际需要划分案件的管理层级,越是难以解决或需要审慎处理的案件,所经历的层级就越多,裁判也受制于更多主体的认识和评价,投人的审判资源也就更多。C市法院所理解的“难于解决或需要审慎处理的案件”,并不单纯指争议标的额大或量刑重的案件,甚至不完全是认定事实困难或适用法律不够明确的案件,更主要是指社会影响较大、法律效果与社会效果统一和兼顾的要求较高或难度较大的案件。第三,各主体承担的审判事务与其承受能力大致适应。对应案件的划分,充分照顾到各主体或各层级审判事务量上的均衡,避免因畸多畸少或畸轻畸重而形成制约瓶颈,尽可能做到各适其力。第四,各主体职权对应的案件范围尽可能明确、具体,便于识别;同时,不设弹性条款或兜底条款,保证制约的刚性。第五,根据审判工作的具体情况,适时调整各主体职权覆盖的范围,从而使职权配置与审判工作的实际需要保持动态适应。

  审判职权的配置和界定虽然只是明确了法院内各主体的工作分工,实际上却是审判运行机制构建所迈出的重要一步。首先,它从具体审判事务层面矫正了合议庭独享裁判权或者院、庭长审批制两种不同的偏向。其次,它明确了审判职能与审判管理职能,特别是明确了合议庭与审委会、合议庭与院(庭)长以及院(庭)长与审委会之间的职权边界,同时还明确了各主体职权交叉冲突的处理原则,为法院内部运行设定了必要的“差序格局”。再次,它为合理利用审判资源,特别是为广泛集中法院内各主体的智慧解决法院所面临的复杂问题提供了制度性架构。总之,审判职权的配置和界定,较好地体现了我国“法院行使审判权”这一基本制度的精神,同时也把近些年社会各方面对于法院内各主体具体如何行使和实现审判权的理性认知,固化于实际操作模式之中。尽管对于审判职权配置的具体内容还会有不断的调整,但这种配置和界定无疑是人民法院制度建设的重要基础。

  (二)审判流程的建立与控制

  审判流程不仅关系审判运行的效率,也间接影响审判的质量,因而,审判流程的建立和控制也是审判运行机制构建所不可或缺的步骤。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《法学研究》2011年第4期
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