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顾培东:人民法院内部审判运行机制的构建(上)

更新时间:2012-09-05 08:33:36
作者: 顾培东  

  

  【摘要】法院如何恰当配置内部各主体、各层级的职权,合理确定各主体、各层级在审判活动中的地位和作用,建立符合审判客观规律和现实条件的审判运行机制,是我国人民法院改革与发展中的重大现实任务。C市人民法院在审判职权的配置与界定、审判流程的建立与控制、审判动态的监督与把控、审判绩效的评价和考核、信息技术的植入和运用等五个方面的探索,正逐步接近其构建“权力关系清晰、主体职责明确、监督制约到位、资源配置优化、审判活动透明、内部流程顺畅、指标导向合理、科技全面支撑”的法院内部审判运行机制之目标。鉴于构建法院审判运行机制在中国特色司法制度微观基础的塑造、我国法院规范化发展、法院改革创新等方面的意义,C市人民法院的实践能为其他司法机构的改革与发展提供有益的启示。

  【关键词】法院改革;审判运行机制;审判管理;审判职权配置

  

  一、问题的提出

  

  如果把人民法院认定为我国司法审判的主体,那么,作为审判最终产品的司法裁判是如何在法院这个由多成员组成、具有明确的层级化设置的拟制人格主体内部生成的?法院内各主体、各层级在审判活动过程中居于什么样的地位、处于什么样的关系,对司法产品的最终形成又能产生什么样的作用?法院内部各主体和各层级通过什么样的方式、以何种样态参与审判活动与实施审判行为,才能有效地保证司法产品质量,并且最大限度地提高司法产品的产出能力?所有这些,都是各级人民法院日常面临并直接关及司法功能与审判成效的根本性问题。客观地看,这些也恰恰是人民法院在近30年的改革与发展中着力解决而始终未能得到很好解决的问题。

  这些问题未能得到很好解决的原因大致有三个方面:一是缺少必要的制度性资源和学理性资源。就制度方面而言,无论是宪法、法院组织法、法官法和各类程序法,还是最高人民法院制定的各种规则,都未能为法院内部的审判运行提供系统而明确的规范性依据。一方面,各种制度尚未能细及法院内部审判运行的各个环节和各个方面,相对于丰富而复杂的审判活动,现有的各种制度和规则显然过于粗疏,一些关键性活动或环节尚无据可依;另一方面,虽然各种制度都建立于对法院内部多主体、层级化构成的明确认知,但往往仍然把法院看作一个抽象的整体,对法院内部多主体、层级化的构成以及由此带来的各主体意志的非一致性、甚至利益的多元性鲜有顾及。不仅如此,各种制度通常以单一案件的处理模式为实践背景,舍去法院总是同时面临很多案件这一客观事实,从而也忽略了由此带来的法院整体审判运行的复杂性。就学理方面而言,无论是程序法学还是法理学,在此方面除有过一些原则性的倡导和主张外,很少对法院内部审判运行作具体研究和分析,既有的学科理论体系似乎并不包容这方面内容,学者们对这类具体操作也缺少足够的关注或兴趣。二是法院审判运行无法简单沿用其他机构的组织方式和管理模式。一般说来,任何机构都会面临如何处理机构与其内部成员之间的关系问题,但基于审判活动的特殊要求与规律,现代社会中普遍适用于行政机关的科层制,以及普遍适用于企业的代理制或科层制与代理制结合的模式,都不能妥贴地适用于法院的审判活动。三是各方面认识极不统一。这不仅因为不同主体对于审判实践活动的经验性认知与判断存在很大差异,更主要的原因在于,法院内部审判运行决不简单是一个技术性问题,它关涉人民法院审判权应当如何行使、怎样理解审判独立或司法独立这些深层次的理论是非,对这些是非问题的不同主张和不同理解,影响和阻碍着人们对于审判运行模式或方式共识的形成。

  围绕人民法院审判运行的合理化,近10多年来,人民法院系统付出了诸多努力。《人民法院五年改革纲要(1999一2003)》(以下称“一五改革纲要”)和《人民法院第二个五年改革纲要(2004一2008)》(以下称“二五改革纲要”)主要以革除“审判工作的行政管理模式”为核心内容和主导思路,而《人民法院第三个五年改革纲要(2009一2013)》(以下称“三五改革纲要”)则更强调“优化人民法院职权配置”,其中一个重要切入点在于“改革和完善审判管理制度”。从最高人民法院新近的一系列举措看,“改善和加强审判管理”正成为当下法院工作的重要主题。[l]两个时期改革思路及内容的变化,固然可以解释为人民法院改革阶段性任务的不同,但或多或少也显示出两个时期改革所依循的理念、改革的取向以及所针对的问题存在着某些实质性差异。无论是革除“审判工作的行政管理模式”抑或“改善和加强审判管理”,着眼点都在于“审判管理”,然而,实现审判运行合理化,所要求的不仅仅是审判管理的改善与加强,更富有本质意义的是审判运行机制的构建。相对于审判运行机制的构建来说,审判管理的改善和加强无疑具有一定的次生性和从属性,特别是在有关审判权行使方式、审判独立或司法独立等基本性或根本性理论是非未能廓清,即管理的主导方向尚不够明确的情况下,不管是刻意消解审判工作的行政管理模式,还是在一般意义上强调加强审判管理,都未必能产生理想的、符合我国法院审判工作特性、具有长效性的审判运行状态。

  本文拟对我国法院内部审判运行的基本特征和现实矛盾作出分析,对法院审判工作关涉的几个主要认识问题进行讨论,以此为基础,对C市人民法院近几年的相关探索性改革实践进行样本解析,[2]力图勾勒出人民法院审判运行机制应有的基本图景,并说明这种机制构建对于中国特色司法制度微观基础塑造的重要意义。

  

  二、人民法院审判运行的现状

  

  描述我国法院审判运行的现状,重点是揭示现阶段我国法院司法裁判的生成方式,亦即定案方式。尽管审判运行所关涉的问题远不止于此,但司法裁判的生成方式或定案方式无疑是审判运行中的核心问题和关键性因素。从人民法院定案方式看,虽然各法院的具体实践有很大差异,但都有一个共同特征:“多主体、层级化、复合式”。所谓“多主体”,即审判活动由法院内多个主体参与,从承办法官、合议庭、副庭长、庭长、副院长、院长,以至审委会,各主体都可以参加到审判活动之中,[3]并对案件的实体裁判产生不同的影响;“层级化”,即法院内合议庭、庭长、院长以及审委会之间构成类似于行政科层的层级化设置,各层级具有明确的从属关系,并且这种从属关系的效应常常体现在案件的实体裁判过程之中;“复合式”,即同一案件在同一审级法院内往往需要经历多个主体和多个层级的复合评价,才能形成最终的裁判意见。

  “多主体、层级化、复合式”的定案方式决定了我国审判运行的轨迹与其他任何国家的制度和实践都具有重大差异。在英美法系国家,如美国,初审裁判一般由独任法官作出,上诉审裁判则由多名法官组成的合议庭根据明确的议决规则作出。[4]大陆法系国家各审级的裁判通常都由合议庭作出。也就是说,各国法院在同一审级中,独任法官或合议庭所实施的审判活动和行为,法院内其他成员不能参与和介入;并且,独任法官或合议庭所形成的裁判意见,不受制于(并且排除)法院内其他主体的评价和影响。[5]一些国家虽然针对不同案件设置了多种类型的合议庭(如法国设有普通合议庭、重案合议庭、联席合议庭等),但各合议庭在同一案件中并不发生任何交叉,彼此之间更不存在从属关系。

  问题并不在于我国法院裁判决定方式的特异性,重要的是,“多主体、层级化、复合式”的定案方式在缺少相应制度配套的条件下,同时在各种复杂因素的影响下,造成了我国审判运行一定程度上的失序和紊乱。具体表现为:(l)法院内各主体是否参与个案审理、个案裁决过程很不确定。除了合议庭以外,院、庭长以及审委会是否参与某一案件的审理活动尤其是裁判过程通常是不确定的。虽然从最高法院到基层法院都制定过一些规则,旨在对各主体参与案件审判活动的范围作出规范,但这些规则都无一例外地设置了弹性条款或“兜底条款”,如:“合议庭自己认为应当提交院、庭长审核或提请审委会讨论的情况”,或“院、庭长认为应当由自己审核或审批的情况”。这些条款实际上瓦解了相关规则的限定意义,为各主体自由选择是否参与个案审判活动及裁判过程留下了很大空间。各主体(尤其是分管院、庭长)既有参与某一案件的审判活动并影响甚至决定裁判的条件和能力,同时也有放弃和推诿这种参与的理由和依据。(2)案件在同级法院内应当经历哪些层级的偶然性较大,随机性甚至随意性过强。与前一问题相对应,由于法院内各层级所对应处置案件的范围以及决定裁判的权力实际上很不确定,除了少数依规定必须由审委会讨论的案件外,其他案件的裁判究竟由哪一层级最终决定往往取决于多方面复杂因素,与处理和解决案件的实际需求并不吻合。(3)各主体参与审判活动以及影响裁判的方式和动因较为复杂。就方式而言,下一层级可以不向上级呈报而规避上级的参与,而上一层级也可以直接要求下级将案件上报给自己决定;同时,各主体对于裁判的形成,既可以通过明示、直接的方式在程序内表达意见,也可以通过间接、暗示的方式以非程序化的手段施以影响。就动因而言,各主体对自身职责的理解、个人工作的习性与偏好、外部社会因素的影响,甚至对不当利益的谋求等等,都可能影响其是否实际参与审判活动及裁判过程。(4)各主体参与审判活动及裁判过程的效力也不很确定。尽管法院内各个层级之间存在着明显的从属关系,但并不意味着上级对裁判的实际影响总是绝对地大于下级。由于每一主体都有其特定的影响裁判的手段和方式,无论院长还是普通法官,既可以说权力很大,也可以说权力很小,权力的实际范围常常取决于各主体如何运用自己的权力。

  正因为前述现象的存在,以人民法院机构名义所作出的裁判,特别是在裁判文书中“本院认为”项下所作出的表述,可能既不反映法院这一机构的意志,也不体现法院内各主体的共同智慧。虽然不能从这些现象中推导出法院裁判质量或审判水平必然低下的结论,但可以肯定的是,“多主体、层级化、复合式”定案方式所希图创造的法院作为审判主体的“集体优势”,在审判工作的现实中并没有得到很好体现。而由于这种审判运行状态容易为苟利营私者所利用,司法不公或司法腐败现象与此也不无联系。

  对我国法院审判运行的现状的叙说,还必须进一步回溯到我国法院审判运行变化的过程,特别是前面所提到的各级法院在审判运行合理化方面所付出的努力。

  上世纪70年代末恢复司法审判制度后的较长时期中,我国法院主要实行行政化的案件审批制度,层层审批以及体现于其中的“民主集中制”成为裁判形成的基本方式。承办法官或合议庭在裁判过程中的话语权和影响力都很小,很多案件甚至是在院领导已经“研究决定”后才履行开庭形式,“先判后审”的现象较为普遍地存在于各级法院。迄至上世纪90年代末,“一五改革纲要”以“审判工作的行政管理模式,不适应审判工作的特点和规律,严重影响人民法院职能作用的发挥”的认识为基础,以发挥法官独立审判作用为潜在理念,以“还权于合议庭”为主导思路,推出了“以强化合议庭和法官职责”为重点的改革方案,明确规定“除合议庭提请院长提交审委会讨论决定的重大、疑难案件外,其他案件一律由合议庭审理并作出裁判”,同时提出,审委会“逐步做到只讨论合议庭提请院长提交的少数重大、疑难、复杂案件的法律适用问题”。这一改革思路和方案意味着:(l)法院裁判基本由合议庭自行决定;(2)案件是否交由审委会讨论,除了取决于案件是否“重大、疑难”外,还取决于合议庭是否主动提请院长提交;(3)院、庭长除了向审委会转交合议庭提请讨论的案件(此职能仅限于院长)以及作为合议庭成员参与案件审理和作为审委会委员参与少数案件的讨论(并非所有庭长都是审委会成员)外,对审判过程不能有更多的参与;(4)审委会讨论的范围,主要集中于少数重大、疑难、复杂案件的法律适用问题,其他影响案件实体裁判的因素,不属于审委会讨论的范围。

  从明确法院内各主体审判职责的角度看,“一五改革纲要”所确定的这一思路无疑富有意义。然而,在我国法官队伍素质尚不够理想,司法审判的外部环境较为复杂,相应配套和约束严重缺失的情况下,这一思路实际推行后所暴露出的问题在很大程度上背离了改革的初衷。在“还权于合议庭”的口号下,由于院、庭长缺少参与审判过程的正当性,审委会讨论案件的范围又受制于合议庭的主观愿望与判断,审判管理基本上被“边缘化”,审判活动在很大程度上游离于监督与管理之外,由此引发出案件审判质量下降、裁判过程不透明、腐败现象滋生等问题。

  “二五改革纲要”尽管仍然依循突出合议庭的作用与功能这一主导思路,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《法学研究》2011年第4期
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