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罗小朋:回看中国1980年代初期的三大经济改革

更新时间:2012-09-01 00:20:24
作者: 罗小朋  

  

  作为一个参与过1980年代改革政策研究的经济学者,随着知识和阅历的增长,不免对经历过的改革事件,从新的角度去思考。在我看来,80年代初 期的三大经济改革,即包产到户,地方财政包干和三来一补都是在危机压力下生出的“急智”,但这三项改革,不仅各自获得意想不到的成功,并且在总体上对中国 目前经济格局的形成,以及中国与整个世界经济的互动发生了非常深远的影响。

  

  包产到户:为什么从争议最大变成了争议最小?

  

  在80年代初的一系列重大改革中,包产到户可能是当时最具争议的一个。但是在1/4世纪后的今天,新一代人未必知道这一点。

  

  包产到户在今天成为人们不大置疑和争论的一项改革,在我看来有以下几个原因。首先,随着时间的推移,人们对包产到户这一改革的价值取向,已经有 了比当年更广泛的认同。在今天来看,多数人都能够理解,如果当年不确立这样的价值目标,中国的改革根本不可能走远。其次,从事后的角度来看包产到户,人们 就能够清楚地看到,这一改革具有“帕雷托改进”的特征,也就是说,这一改革并没有真正损害多少人的利益。恰恰相反,很多当年反对这一改革的人,反而从中受 益匪浅。

  

  这个历史事实本身提出来一个非常有意思的理论和策略问题,也就是如何克服许多改革面临的公共选择悖论。一种本质上是帕雷托优化的社会变革,却只 有在改革完成后才能向所有人证明其有益无害的性质。因此,在改革被建议的时候,一些人会因为不相信自己受益,而行使否决权。改革一旦被否决,虽然不一定不 能再实现了,但本来是“帕雷托改进型”的改革,就改变了性质。

  

  包产到户并不是1979年才在凤阳小岗村发明的。80年代以前,包产到户曾两度遭到否决。早在50年代和60年代初,包产到户不仅发生过,而且 救过许多人的命,但不久就被作为一种异端被“纠正”了,几乎所有支持包产到户的人,从高官到基层干部都为此付出了极大的个人代价。到了80年代这一次,直 到1981年,对包产到户持怀疑态度的人还很多,不仅高层有,而且在机关干部、学者、城市职工以及农村基层干部中也占相当多数,甚至连经济发达地区的农 民,也顾虑包产到户会影响他们的社队企业收入。如果当时中国就包产到户进行一次“对决”,包产到户完全有可能被再次否决掉。

  

  那么当时的决策者是如何克服公共选择的悖论呢?当时的高层把选择的权力交给地方领导人,交给农民。这个决定在中国可能是史无前例的,因为这种格 局破天荒允许不同价值倾向的制度,在地区之间展开和平竞争。从1981年到1983年,越来越多的人看清了包产到户对自己有利无害,改变了态度。包产到户 从极端贫困地区的特许,逐渐获得向中等收入农村地区蔓延的合法性,最后席卷了集体经济最发达的省份和地区。农产品不足对经济增长的长期制约被解除,农村释 放的市场力量,成为整个八十年代推动市场化改革的动力源(4.68,-0.52,-10.00%)泉。

  

  包产到户对整个中国改革的进程,也发生了出奇制胜的效果。这也是后人对包产到户的赞许多于争议的一个重要原因。如果我们把改革,把经济发展理解 为一个集体认知的过程,包产到户对中国改革和发展的一大贡献,就是决策者的分权改革策略获得成功。这个经验增强了中国改革的信心,也提高了中国集体认知的 能力。

  

  值得一提的是,包产到户还加速了农村市场的恢复,改善了当时的城乡收入分配。决策层起初排除了包产到户,所以决定由政府投入财力来刺激粮食增 产。当时中央的收购政策是,超过征购指标交售粮食,价格在收购价之上加价50%,并敞开收购。越是贫困的地区,征购指标越低,超购比例就越大,农民卖粮积 极性也越高。政府增加的货币投放,自然首先流向这些地区。到1983和1984年,库存的粮食已经超过了实际的消费需求。农村意外获得大量的货币投入,在 一定程度上改变了长期货币不足的局面。农村的各种市场在大量货币投放的支持下,迅速恢复和发展,带动了整个国民经济的增长。在这个过程中,缩小了发达与落 后的农村之间的收入差距,同时也缩小了城乡收入差距。

  

  地方财政包干:一把难舞的双刃剑

  

  从事后看80年代初的重大改革,没有人否认地方财政包干的重要性,就如同无人会否认包产到户的重要性一样。但二者的相似也就到此为止。20多年 来,对地方财政包干的争论从未停止过,而且,这一争论还将继续下去。原因就在于,人们对地方财政包干发生分歧的来源既多且深刻。

  

  最深刻的分歧来源首先是价值认知的分歧。对于包产到户所体现的价值取向,一般很少发生争议,但是,对于地方财政包干应该遵循何种价值取向,则存 在极大的分歧,以至于至今仍有不少人从根本上否定当初财政分权的必要性。另外一个极端就是认为,中国应该明确取消财政的单一制,否则不可能实现规范化的财 政分权。

  

  由此又引出许多学理的分歧,比如,在产权界定不清楚的条件下,规范化的财政分权是否可能?如果可能,有什么样的制度安排可供选择?不同的制度安排各有什么样的利弊,等等等等。

  

  那么,在支持改革这个大前提下,对理解80年代初实行的地方财政包干,我们可能争取的最大共识是什么呢?我自己的看法主要有以下几点。一、在当 时的历史条件下,以地方财政包干的方式实行财政分权,达到了以分权来推进改革的基本目的,因为财政分权对地方政府引入了市场激励,减少了反对市场化改革的 阻力。二、财政分权提供了地方之间在制度安排方面的竞争激励,但是,在政治现实的约束下,这种导向也有很大的扭曲。最大的扭曲之一就是不得不偏向财政供养 人口和城市居民。这种利益诱导的支出和制度改革,自然会牺牲农民的利益。三、尽管如此,由于地方之间的巨大差异,也由于地方领导的个人差异,地方财政包干 至少在部分地区支持了积极的变革。最有代表性的例子就是,地方财政包干支持了一些地区乡镇企业,包括私营企业的成功,温州地区私企的大量兴起,就是最突出 的例子。四、当然,地方财政包干不可能阻止大量机会主义行为,这些行为对公众的利益和改革的进程都是不利的。五、在许多基本的国家制度没有建立的环境下, 仅仅靠调整财政包干来干预和约束地方政府的行为是不可能的。

  

  时至今日,如何从整体上估价财政分权对激励地方之间制度安排竞争的总体表现呢?地区之间的制度竞争,至少包含两个重要的维度,一个维度是价值维 度的竞争,另外一个是工具理性维度的竞争。前者涉及到认同什么样的公平标准,后者则涉及在既定的价值约束下,如何有效率地配置资源。现在看来,在集权下的 地方财政分权,有可能对价值的良性竞争不利,从而使得对效率的激励失去正确的方向。我参与的一项研究表明,90年代以来,中国地方财政分权与目前收入分配 的全面恶化有非常直接的关系,其根源之一就是地方之间的恶性竞争。这个问题在多大的程度上能够通过改变中央与地方之间的合约,地方与地方之间的合约来解 决,是中国下一步改革面临的一个关键问题。

  

  从三来一补到大进大出:农民工为谁做嫁衣裳?

  

  80年代参与改革的人,对于中国外向经济再乐观,恐怕也不可能想到当年东莞的三来一补,竟然是中国成为世界工厂的发端。任何一个熟悉发展经济学 的人,都很难想象,像中国这样一个大国,会把经济的对外依存度,提升到超过70%,外汇储备超过万亿美元,双顺差长达十几年,并且欲罢不能。

  

  80年代中国改革的路径选择,为什么会把中国经济引导到这样一种模式?

  

  虽然在80年代中,从事农村政策研究的人已经清醒地认识到,中国的城市化已经远远落后于其经济发展的水平,但是,没有人能够为农民打开大规模移 民的大门。我当时曾参与鼓吹让农民自建城市,但没有被采纳。如何解决数亿农村劳动力的充分就业问题呢?一个合乎逻辑的答案就是支持民营企业发展,因为民营 企业的资本效率高,单位资本创造的就业远高于国有企业。但是,国有企业和城市居民的既得利益,不希望朝这个方向发展。国有部门对各种资源,包括信贷资源, 土地资源的垄断,使民营企业受到压制。不过,如果中国经济是一个封闭的经济,在农村人口就业不足的压力下,国内私营部门与国有部门之间对资源的竞争,必定 会转化为逼迫国有部门让步的压力。

  

  但是,海外资本大量进入中国直接雇佣农村廉价劳动力,改变了中国国有部门与民营部门的博弈格局。投资于出口加工业的海外资本与国内资本,包括国 有和民间资本,主要并不是竞争关系,而是互补关系。这意味着,海外资本与中国廉价农民工的直接结合,给低效率的国有资本创造了一个能够扩张的空间。

  

  中国农民工的工资为什么这样低?人们往往看重供求因素,而忽视了经济租的分配这个制度因素。在中国的制度安排下,一方面,农民工的家庭农业收入 (农业地租)支持了大部分劳动力再生产的成本,另一方面,雇佣者知道,他们可以不支付农民工在城市实现劳动力再生产的成本,因为农民工不能够留在城市。廉 价农民工吸引大量海外资本进入中国,减少了国内资本创造就业的经济和政治压力,尤其是减轻了国有资本提高效率的压力。反过来,这种情况导致中国农民工就业 对海外资本的依赖,并间接地导致了低效率的国有资本对高效率的海外资本的依赖。正是这样一种依赖关系,使得中国经济一旦陷入双顺差,就不敢轻易脱离出来。 因为效率的差异和各种体制的约束,国内资本无法在就业方面替代海外资本。

  

  公平的价值理念能从中国改革过程中内生出来吗?

  

  从包产到户,到财政包干,到三来一补和大进大出,所有改革的策略和政策的选择,无不力图坚持“帕雷托改进”原则,处处迁就中国社会各种制度化的 特权。在这个过程中,中国经济确实有了长足的进步。人们期望随着经济的进步,支持社会公平的力量也同时生长,但迄今为止,并不如所希望看到的乐观。公平的 价值理念,能否从中国的改革过程中内生出来?

  

  中国经济在18世纪也曾经在内外因素的刺激下有过相当的繁荣。据美国政治学家保罗·肯尼迪估计,乾隆十五年(1750)时,中国的工业产值是法 国的8.2倍,是英国的17.3倍。在1830年的时候,中国的工业产值是英国的3倍,法国的5.7倍。一直到第二次鸦片战争,英国的工业产值才刚刚赶上 中国,而法国才是中国的40%。为什么在经历了这一轮繁荣之后,中国经济就陷入了长期的内外失衡和内忧外患呢?80年代以来中国的经济发展,会不会与18 世纪的经济存在某种值得警觉的相似弊端呢?

  

  (作者系浙江大学中国农村发展研究院土地制度与政策研究中心主任)


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