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门中敬:含义与意义:公共利益的宪法解释

更新时间:2012-08-14 22:13:23
作者: 门中敬  

  但将物权进行公共利益的限制而非“国家的、社会的和集体的利益”的限制,是否有违宪之嫌疑,颇值得认真斟酌对待。

  第二种含义表述,主要运用于公法领域,被视为公权力行使的向度和准据。如物权法第42条第1款规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序,可以征收集体土地和单位、个人的不动产”;土地管理法第2条第4款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”;行政许可法第1条规定:“为了规范行政许可的设定和实施,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护公共利益和社会秩序,保障和监督行政机关有效实施行政管理,根据宪法,制定本法”。值得注意的是,作为社会主义法律体系重要组成部分的私法典范,物权法将征收条款写入其中,使之具备了某种混合法的性质。这种做法虽具有一定的合理性,但几乎完全照搬宪法条文的做法并不利于物权的保护。尤其是,该法第7条和第42条第1款的规范目的并不相同,前者限制私权利的行使,而后者限制公权力的运用。虽然这两个条款采用几乎相同的“公共利益”表述方式,有助于在同一部法律中的保持表述方式的一致性,但在进行法律的合宪性解释和目的解释时就会遇到困难。

  这个层面涉及公共利益的法律条款,主要是规范公权力的行使和防止公权力的滥用。对于私人财产权的保护而言,其目的在于防止公民的合法财产受到公权力滥用的威胁。在表述方式上,通常采用“公共利益”或“公共利益的需要”。与前述运用于私法领域的含义表述不同,并不特别强调其社会性。然而,上述法律中出现的公共利益的含义虽然与宪法第10条第3款和第13条第3款中出现的“公共利益的需要” 基本保持了一致性,但这种表述方式与“社会公共利益”的表述方式明显处于一种包含关系。问题是,这种公共利益除了社会公共利益的含义以外,还包括哪些含义?如果说国家利益中的部分利益属于公共利益的话,就会产生一定的问题,即国家利益被排除在社会利益之外,并在制度规范层面加剧了国家与社会的分离。

  第三种含义表述,主要运用于公私法混合领域,与维护社会的公共福祉以及社会济贫、救援、健康、医疗、教育、文化、体育等密切相关,如台湾同胞投资保护法第4条规定:“国家对台湾同胞投资者的投资不实行国有化和征收;在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,对台湾同胞投资者的投资可以依照法律程序实行征收,并给予相应的补偿”;注册会计师法第1条规定:“为了发挥注册会计师在社会经济活动中的鉴证和服务作用,加强对注册会计师的管理,维护社会公共利益和投资者的合法权益,促进社会主义市场经济的健康发展,制定本法”;招标投标法第1条规定:“为了规范招标投标活动, 保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益,提高经济效益,保证项目质量,制定本法”;信托法第60条规定:“为了下列公共利益目的之一而设立的信托,属于公益信托:(一)救济贫困;(二)救助灾民;(三)扶助残疾人;(四)发展教育、科技、文化、艺术、体育事业;(五)发展医疗卫生事业;(六)发展环境保护事业,维护生态环境”。

  这个层面的涉及公共利益的法律条款,既规范公权力的行使,也限制私权利。在表述上通常采用“社会公共利益”(偶尔会采用“公共利益”)的表述方式。就含义范畴而言,“公共利益”的含义较“社会公共利益”更为广泛。立法目的之不同乃是导致上述表述方式不同的主要原因。以台湾同胞投资保护法第4条的规定为例,该规定是针对——台湾同胞投资者的投资的——政府征收行为的限制性规定,按理说应当与宪法第10条第3款和第13条第3款中出现的“公共利益的需要”的表述方式保持一致,但是,由于该法之立法目的是“为了保护和鼓励台湾同胞投资,促进海峡两岸的经济发展”,所以对这种征收行为进行了更加严格的限制,只有“在特殊情况下”和“根据社会公共利益的需要”才可以征收:一方面,将征收限定在特殊情况,即原则上不能征收;另一方面,将“公共利益的需要”限缩为“社会公共利益的需要”,根据前述的解释,排除了基于国家利益的征收行为的合法性。但是,这样的规定在解释上尤其是在合宪性解释上便会遇到困难,尤其是该规定是否会与宪法上的平等原则相冲突,值得认真斟酌对待。而且,从立法技术的角度来看,上述表述方式(意味着公共利益的含义差别)的不统一也不利于公共利益的合宪性解释。

  综上可见,法律上的“公共利益”与宪法上征收(用)条款中“公共利益”的含义并不完全一一对应。就含有“公共利益”用语的法律规定来看,除第二种运用于公法领域的公共利益的含义表述以宪法上的征收(用)条款中的“公共利益”为依据外,其他两个层面的“公共利益”都无法从1982年宪法中找到直接对应的表述。而且就法律的合宪性解释而言,如何解释第一种和第三种有关公共利益的法律规定,值得认真对待。尤其是,由于第三种公共利益的法律表述即传统经济法中的公共利益之解释涉及公权力的限制,能否单纯依据宪法第10条第3款和第13条第3款给予解释,尚有进一步探讨的余地。

  (二)宪法上“公共利益”的含义及其解释

  通过以上的分析可以发现,虽然通过法律来解释宪法上的公共利益具有一定的合理性,但通过法律来解释宪法也有一个很大的缺陷,即“以法律来解释宪法,这种由下而上的解释在逻辑上是存在问题的。宪法自身应该可以作为一个相对独立的自洽的系统,否则就无法判断法律等具体化宪法实践的合宪性问题了”[4]。所以,要解释宪法上的“公共利益”,还需要从宪法规范中去找寻它的真实含义。

  “公共利益”这个概念在1982年宪法全面修订时并不存在,虽然1982年宪法第10条第3款(增修条文第20条)和第13条第3款(增修条文第22条)出现了“公共利益”的概念,但这不过是2004年宪法修正案的结果。在此之前,个人(财产)权益在各种权益中处于一种从属地位,因为宪法第51条明确规定了个人权利的行使“不得损害国家的、社会的和集体的利益”。在将“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”写入宪法以后,虽然“依照法律规定”和“合法的”的限制性规定使该修正案逊色不少,但公民的私有财产权已然获得了宪法上的明确保护,应无疑义。

  自“征收(用)条款”入宪以来,公共利益作为国家干预私人财产权的一个限制手段,在私人财产权的保护方面发挥着越来越重要的作用,人们保护个人财产权的法律意识越来越强烈,并进而导致拆迁补偿利益冲突问题的大量出现。虽然法律的不完善和相关制度的缺失是造成上述问题的主要原因,但从法制层面来看,宪法规范与法律规范之间的冲突没有得到有效解决也是一个主要原因。典型的如民法通则和合同法中的“社会公共利益”与宪法第51条中的“国家的、社会的、集体的利益”之间的冲突。虽然一些学者试图对此进行解释,但很显然,既然宪法第51条并未直接使用“公共利益”而是使用“国家的、社会的、集体的利益”,那么就可以初步认定,宪法第10条第3款和第13条第3款中出现的“公共利益”,应不同于第51条中出现的“国家的、社会的、集体的利益”。也就是说,两者之间并不能划等号。

  首先,从含义的核心范畴来看,社会的利益未必符合国家的利益,而集体的利益未必符合社会的利益。或者说,有些集体的利益,并不属于社会的利益范畴,而社会的利益也未必属于国家的利益范畴。尤其是,公共利益的界定通常以公共目的作为判别的依据,比如医院和学校等属于公益事业单位,通常被看作是“公共利益”的载体。而一个村集体的利益可能既不属于村集体范围的公共利益,也不属于一定区域社会层面的公共利益。一定区域的社会的利益,可能并不属于更大范围的公共利益。国家的利益也未必属于公共利益。[⑩]所以,宪法第51条出现的3种利益,可能属于公共利益的概念范畴,也可能不属于公共利益的概念范畴。也就是说,国家的利益、社会的利益和集体的利益中,只有符合公共目的的部分才属于公共利益的范畴。[11]

  其次,从立法目的角度来看,征收(用)条款中的公共利益,是作为征收或征用的前提条件,目的在于限制公权力,而宪法第51条中的“国家的、社会的、集体的利益”,是作为公民权利行使的限制条件,目的在于限制私权利,两者之间在法律意义上有着根本的不同。

  最后,宪法上的第51条是私法中的公共利益的宪法依据,如民法通则第3条和第55条、合同法第52条、物权法第7条。而宪法第10条第3款和第13条第3款则主要是公法中的公共利益的宪法依据,如土地管理法第2条、行政许可法第1条。至于招标投标法、注册会计师法和台湾同胞投资保护法等经济法中涉及“公共利益”的条款,是否应完全依据宪法第10条第3款和第13条第3款进行解释,以及是否应结合宪法第51条进行解释,颇值得认真探讨。

  综上分析可知,宪法上的公共利益的含义并不如法律上的公共利益的含义来得清晰。这是由于宪法上的“公共利益”概念是在2004年宪法修正案后才“补充进来的”。而且,如前所述,含有“公共利益”的法律条款对应的宪法条款并不一定使用“公共利益”的表述,如民法通则第3条和物权法第7条的规范依据应该是宪法第51条,但宪法第51条中并未出现“公共利益”的概念,且明显将国家的、社会的和集体的利益置于比个人利益更高的地位。因此,不能说宪法上只存在单一的公共利益的含义,也不能随意地将公共利益等同于“国家的、社会和集体的利益”。此外,宪法中还有不少公民基本义务条款与公共利益发生勾连,这些条款中并未出现“公共利益”的概念,而是使用诸如“社会秩序”、“公共秩序”、“社会公德”、“国家秘密”、“公共财产”等概念。这些不确定性宪法概念的存在,也是导致宪法上的公共利益的含义模糊及其解释困难的另一个原因。而如何理清它们与“公共利益”宪法概念之间的关系,尚有待有权机关做出合理之解释。

  

  四、宪法上的公共利益的规范意义及其解释

  

  (一)宪法上的公共利益的规范意义

  对宪法上的公共利益与法律上的公共利益之含义区分,如上所述,除找到两者间一一对应的含义、明晰宪法上的公共利益的不同含义、运行领域和规范目的以外,还应当探求宪法上的公共利益的规范意义,以为法律的合宪性控制提供依据。如此一来,宪法上的“公共利益”就较“法律上的公共利益”有“特别的意义”。[12]那么,这个“特别的意义”是什么?是否如学者们所言,仅仅指“宪法上的‘公共利益’是法律上的‘公共利益’的立法依据”呢? [13]

  宪法上的“公共利益”是法律上“公共利益”的立法依据确实不假,但这只意味着,法律上的公共利益应当与宪法上的公共利益保持一致性(在理想状态下,对应的含义相同)。既然法律上的“公共利益”与宪法上的“公共利益” 的(对应)含义相同,从宪法规范不易变动的角度来看,由宪法来界定公共利益似乎并不妥帖,而且也没有这个必要,对公共利益进行界定显然是法律而不是宪法的范畴。因为,公共利益毕竟是一个含义复杂且现实性很强的概念。或者说,这一概念完全仰赖社会生活现实并从中获得其社会的意义。

  然而,即便法律照搬宪法上的公共利益概念,也未必能够保证公共利益的法律界定不具随意性。[14]也就是说,即便是法律界定了一个“公共利益”,那又能怎样呢?那就能解决“公共利益”界定的随意性吗?那种试图从宪法上的“公共利益”为法律上的“公共利益”获得一个含义依据的做法是不切实际的,即便是将其归结为一种“特殊的意义”,也无异于解决问题。不过,如果说宪法作为法律的立法依据,指的是宪法规范对法律规范的意义,那也就意味着“公共利益”这个概念已经浸润了“规范性的精灵”,它不再是一个事实概念,而是一个宪法规范中的概念。如此一来,这种规范性的意义就成为对“法律上的公共利益”进行合宪性判断的依据,以防止它脱离宪法而自在自为。

  对公共利益的界定虽属法律(制定法,尤其是判例法)的任务,但它不能违背宪法上公共利益的规范意旨。所谓的“宪法上的‘公共利益’是法律上的‘公共利益’的解释依据”的说法并不妥当,将其表述为“宪法上的‘公共利益’的规范意旨是法律上的‘公共利益’的解释依据”似乎更为恰当。由此,我们所面对的问题是,宪法上的公共利益的规范意旨是什么?而1982年宪法第10条第3款和第13条第3款可否看作是宪法上的“公共利益条款”呢?

  从规范宪法学的视角来看,任何一个宪法规范条款都有一个规范意旨。(点击此处阅读下一页)


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