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徐昕:当代中国的群体性纠纷及其解决

更新时间:2012-07-30 17:40:24
作者: 徐昕 (进入专栏)  

  法官不应屈从于情绪,而应坚持程序正义的平等性、对等性、中立性、参与性和自治性;即便群体性纠纷能够通过法律途径解决,也常常会受地方党政的影响或干预;即便法院作出裁判,也很可能难以执行。因此,群体性纠纷的当事人更愿意诉诸党政、人大、公安等法院以外的权力机构,寻求法律途径解决纠纷的当事人不多,提起诉讼的情形更少。

  另一方面,法院审理群体性纠纷面临较大困难,也存在尽可能回避的情形。法院可能对群体性纠纷不予受理,或者受理前会先征求地方党政的同意,当然,最常见的做法是将群体性纠纷“拆整为零”,转化为“系列案件”。导致这种状况除上述原因外,还由于:(1)法院可能面临来自地方党政、人大、政协、媒体、社会公众的多重压力或干预;(2)法院拥有的权力和资源有限,难以保持独立和公正,甚至对当事人的某些正当诉求无能为力,难以切实解纷维权,更难以在司法公正的基础上平衡各种错综复杂的社会矛盾,作出令各方满意的裁判,并切实执行;(3)法院担心处理群体性纠纷时,过多的当事人和旁听者在法院内外聚集而引起不必要的秩序维持问题,进而担心“人多势众”给法院审判造成压力,还担心卷入纠纷,成为冲突的中心和群体性纠纷或事件指向的焦点,因为作为行政化体制的一部分,法院也须接受地方党政的考核,若审判引发群体性事件,法院及其领导同样将被实行“一票否决制”;(4)法官考核直接与其审理案件的数量挂钩,处理一宗复杂的群体性纠纷只相当于一起普通的民事案件,故而许多法官将群体性纠纷“拆整为零”。

  此外,律师在群体性纠纷解决中的作用受到极大的限制。

  4.法律不健全,特别是群体性纠纷的诉讼制度不完善

  转型时期的中国,立法远远不能适应社会发展的需求,许多领域存在法律的真空地带。大量群体性纠纷的产生就是因为无法可依,故其多与转型时期的政策调整和利益冲突有关。如劳动争议、物业管理、商品房买卖、房屋拆迁等领域连续多年成为群体性诉讼的多发地带,显然与这些领域法律制度的不健全有关。

  群体性纠纷的诉讼制度很不完善,特别是代表人诉讼制度存在一些问题,以致在司法实践中较少被利用。例如:(1)法律有关代表人诉讼的规则过于简单,如管辖等问题无法可依;又如,法院认定未登记的权利人诉讼请求成立,即裁定适用已作出的裁判,但权利人的诉讼请求很可能与原多数人诉讼不一致,此种情形下应如何处理,法律未明确规定。(2)司法机关内部实际存在有关群体性诉讼受理、审判方面的司法政策,但最高法院未发布过统一的司法解释,一些省级法院曾制定“内部文件”,但多未向社会公布,各地政策的不统一也造成代表人诉讼制度适用的不统一。(3)以诉讼标的同一或属于同一种类为诉讼要件,限制了代表人诉讼的提起。如因同一事实造成损害涉及人数众多时,若有人选择以合同关系起诉,有人选择以侵权关系起诉,便无法提起代表人诉讼。(4)公益方面的群体性纠纷与其他群体性纠纷的适用条件相同,导致利用代表人诉讼的激励不足。按照公认的当事人适格理论,若少数人提起涉及公益的多数人诉讼,往往会被法院视为原告不适格;而只是单个人的孤立诉讼,又无法实质性保护公益。(5)诉讼代表人的权限仅相当于委托诉讼代理中的一般代理,变更、放弃诉讼请求或承认对方的诉讼请求,进行和解,须经被代表的当事人同意。这忽视了代表人的当事人身份,致使代表人在诉讼中处分实体权利困难。(6)代表人诉讼的判决效力具有间接扩张性(即未登记的权利人在诉讼时效期间内起诉,法院认定其请求成立的,裁定适用已作出的裁判),从而导致“搭便车”心理的普遍存在,令代提起表人诉讼的激励不足。(7)人数不确定的代表人诉讼,未参加登记的权利人在诉讼时效内提起诉讼的,法院裁定适用已作出的裁判,不得上诉。这不合理,也与二审终审制相抵触。[44]

  5.群体性纠纷的预防和控制工作薄弱

  对于纠纷的治理而言,预防和控制工作与最终的纠纷解决同样重要,而群体性纠纷防控尤为重要。中国当前的群体性纠纷的防控工作极其薄弱,其原因主要包括:(1)群体性纠纷的预防和控制是一项非常艰巨的工作,难度极大。(2)党政部门更强调群体性纠纷的解决和事端的平息,对纠纷防控的重视程度不够,群体性纠纷的防控机制与解决机制之间衔接不畅,一定程度上削弱了其防控群体性纠纷的能力。(3)纠纷解决的任务主要由法院、仲裁、调解等专门机构承担,党政往往把解决纠纷视为偶然性的工作。当群体性纠纷发生后,党委和政府又往往“下猛药”,采取高压措施,较少考虑纠纷解决的公正性、适当性和彻底性,对纠纷的发生、发展及解决的规律更缺少系统和深入的把握。这样,一方面,纠纷解决的不公正、不适当或不彻底可能引发新的甚至更激烈的冲突;另一方面,群体性纠纷的防控能力也很难提升。(4)法院对纠纷的解决更侧重于片断、局部、法律上的争议解决,不注意对纠纷的原因和源头作透彻的分析,离彻底解决纠纷相对更遥远,更容易“藕断丝连”。(5)转型时期社会各方面普遍不规范,社会不公程度加剧,群体性纠纷的诱因越来越多,需全方位推进制度变革。

  

  三、发展和完善中国特色的群体性纠纷解决机制

  

  群体性纠纷特别是群体性事件是社会冲突的集中体现,其预防、控制和化解可谓维护社会秩序、促进社会和谐的一项重大而紧迫的任务。但中国目前在群体性纠纷的治理方面尚存在诸多问题,需努力发展和完善有中国特色的群体性纠纷预防和解决机制。

  1.构建系统、有效、多元化的群体性纠纷解决机制

  第一,针对重大的群体性纠纷及事件,建立以地方党政为中心、快速反应的行政处理和权利救济机制。第二,完善群体性纠纷的法律救济途径,促进民众更多地利用法律救济机制理性地解决纠纷。第三,大力发展代替性纠纷解决机制,充分挖掘人民调解、社区调解、仲裁机构、工会、行业协会等机构在群体性纠纷预防和化解方面的功能,也可以考虑针对群体性纠纷的预防、控制和处理设立专门性的ADR。

  2.完善以党政为中心的群体性纠纷预防、控制和解决的行政机制

  在当前特殊的背景下,群体性纠纷的预防、控制和解决需特别强调行政机制的作用。这不仅是现行政治体制所决定的,也取决于行政机制具有效率高、成本低、反应及时、可能尽快平息冲突、恢复秩序等优点,地方党政对群体性纠纷的防控和解决具有独特的优势。因此,针对群体性纠纷及事件,需建立和完善“党政统一领导、部门各负其责”的行政处理机制,包括矛盾排查机制、信息预警机制、应急处置机制和责任追究机制等。

  应当指出,党政对群体性纠纷的处理难免会与法律途径发生冲突,甚至与之相悖,从而不符合法治的要求。因此,以党政为中心的群体性纠纷预防、控制和解决的行政机制,从长远而言并非最佳选择,要尽可能将群体性纠纷的解决引入常规性的法律途径,特别是司法途径上去,应建立和健全行政机制与法律机制相互补充、并日益强调法律机制的群体性纠纷应对策略。

  行政机制本身也应尽可能实现规范化和法制化,当前须努力完善群体性事件应急预案,设立专门机构,如综治委(办)或群体性事件应急委员会办公室,[45]负责统一领导、指挥和协调重大群体性事件的应急处置工作。中国目前已建立了初步的应急管理机制,[46]2006年1月8日国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》及部分专项应急预案。突发公共事件主要分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类,群体性突发事件属于社会安全事件。各省级单位的群体性突发事件应急预案也基本完成,[47]许多市、县、区、甚至镇[48]以及政府部门、[49]学校、[50]司法机构[51]等也制定了群体性突发事件的应急预案。国务院2005年6月颁发《国家大规模群体性事件应急预案》,但无法检索到该文件,姑且可参考以《国家大规模群体性事件应急预案》、《吉林省大规模群体性事件应急预案》为依据的《长岭县大规模群体性事件应急预案》。[52]必须强调,预案的制定只是一个开端,要真正及时、有效地处理群体性事件还需要更科学的制度,特别是更有效的执行机制。

  3.完善群体性纠纷的法律救济途径,提升法院在群体性纠纷解决中的作用

  中国正在大力加强法治建设。从长远而言,应努力完善群体性纠纷的法律救济途径,促进民众更多地利用法律机制理性地解决纠纷,尽可能将群体性纠纷的解决引入法制轨道。

  第一,大力促进司法救济机制的利用。例如,赋予法院更大的权力和更多的资源,增强法院对群体性纠纷的处置能力;改变以法官审案数量作为考核标准的制度,提升法院受理群体性纠纷的积极性;地方党政应转变观念,在群体性纠纷的解决中充分配合司法机关,不干预审判,同时司法机关也应注重与地方党政的协调沟通;从长远而言,若要法院担负起化解群体性纠纷的重任,应推进司法改革,提升司法公正,保障司法独立。当然,法院自身若要积极扩大司法权,也不应避重就轻,拒绝受理群体性纠纷。

  第二,充分发挥律师在群体性纠纷解决中的专业优势,组织和引导律师、基层法律服务工作者和法律援助人员积极参与群体性纠纷或事件的防控和解决。目前许多地方限制律师参与群体性纠纷,这种做法是极不明智的,因为律师可与当事人商讨和沟通,代表当事人向外界表达诉求和冤屈,作为一道中间屏障,有助于缓和当事人的情绪和不满,抑制冲突升级;律师还可以在冲突各方之间扮演调解人的角色,既代表当事人与有关部门交涉,又可把有关部门的意见反馈给当事人,促进争执各方的对话,发挥协调功能;律师基于专业知识、纠纷解决经验、民间角色以及作为当事人的代理人之身份,相比官方机构更容易获取当事人的信任,其意见更容易为当事人所接纳;律师通过整理争点,整合当事人的诉求,使之趋于合理和统一,有利于减少纠纷解决的难度;律师的参与将引导群体性纠纷及其解决向有序和理性的方向发展,最终令其进入法制的框架内。

  4.健全法律体系,完善群体性纠纷的诉讼制度

  20世纪80年代以来,中国一直在加强立法,但法律体系仍不健全,需不断加强。就群体性纠纷的解决而言,既要大力发展多元化解决机制,也要努力完善有关的诉讼制度。关于群体性纠纷的诉讼制度之完善,应从两方面着手:

  第一,完善现行的代表人诉讼制度,激励这一制度更多地被利用。(1)完善代表人诉讼的程序规则,目前可通过最高法院的司法解释实现规则的统一,进而在《民事诉讼法》的修改中加以详细规定。(2)放宽提起代表人诉讼的诉讼要件,可考虑将诉讼标的同一或同一种类修改为“有共同的事实问题或法律问题”。在涉及公益的代表人诉讼中,若受害人仅提起不作为之诉,则应适当放宽当事人的适格条件。即使一小部分人提起不作为之诉,也应视为全体受害者构成的具有共同利益的集团起诉,并简化诉讼程序,规定不作为之诉的代表人无需取得全体当事人同意,只要所代表的权利人在法院公告期间未声明退出集团、对代表人资格未提出质疑即为适当。(3)诉讼代表人处分实体权利需征求全体当事人同意,会导致程序不经济和诉讼拖延。应赋予代表人实体处分权,并建立制约其滥用处分权的机制,如代表人处分实体权利须经法院审查。(4)明确规定当事人更换诉讼代表人的事由和程序。(5)对于公告期内未登记的权利人在诉讼时效期间起诉的,规定须有正当理由(如确实不知登记权利的公告或虽然知道但因客观原因不能履行登记)方得受理,以激励当事人积极行使诉权。(6)人数不确定的代表人诉讼,未参加登记的权利人在诉讼时效内提起诉讼的,法院裁定适用已作出的裁判,允许上诉。[53]

  第二,建立集团诉讼制度。中国的代表人诉讼与美国的集团诉讼区别较大。例如:(1)诉讼标的不同。集团诉讼以权利人在同一法律问题或事实问题上的联系为条件;而代表人诉讼要求诉讼标的相同或属同一种类。(2)代表人的产生不同。代表人诉讼中代表人的产生由当事人推选或由法院与多数人一方商定;而集团诉讼代表人的产生除成员选任外,还可以默示的方式认可其代表地位,某些场合下少数人会在尚无全体共同利益人明示委托的情况下,提起旨在维护全体共同利益人的集团诉讼,只要集团成员未向法院声明退出该集团,判决就对其有拘束力。(3)代表人的权限不同。集团诉讼中代表人处分实体权利无需经全体利害关系人的特别授权;而代表人诉讼中,代表人处分实体权利须经被代表的当事人同意。(4)当事人的确定不同。代表人诉讼,当事人一方人数众多且起诉时仍未确定的,法律规定了不确定人数转为人数确定的登记程序,(点击此处阅读下一页)


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