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马岭:代议制对民主的分解:民主选举、民主决策和民主监督

更新时间:2012-07-16 15:50:56
作者: 马岭 (进入专栏)  

  选举之后才有对当选者的监督,监督之后才能决定是否需要对其罢免,这样的顺序无疑是符合逻辑的,但并不能证明其他顺序就都不符合逻辑。

  没有选举权做基础的监督权也是存在的,如监察、审计部门监督的对象就不是由监察、审计部门选举产生的。也许有人认为这属于专门监督的范畴,有较强的专业性,并不能普遍适用于民主选举的领域,如在民主选举的范畴内,选民对其选举产生的议员有监督权和罢免权,对不是由其产生的人员(如法官)就没有监督权和罢免权,甲选区的选民对乙选区的议员也没有监督权和罢免权。但笔者认为,这一观点把监督权和罢免权等同起来是不合适的,监督权并不一定连带罢免权,大多数情况下监督权的行使并不会导致罢免权的启用,监督权以罢免权做后盾会加强监督权的威力,但监督权可以和罢免权相联系,也可以不和罢免权相联系,监督权可以脱离罢免权而单独启动。如一个旅行者到某地旅行,对该地的社会治安、物价、交通、住宿以及旅游景点的管理等,都有权提出批评,反映情况,甚至可以到当地有关部门告状,到法院起诉,游客们对该地的官员(如旅游局长)没有选举权,也没有罢免权,但有监督权。[15]同样地,选民对其选举产生的议员无疑有监督权和罢免权,但对不是由其产生的人员(如法官)也有监督权,只是没有罢免权;甲选区的选民对乙选区的议员也同样有监督权而没有罢免权;我国宪法规定省长是由省人大选举产生的,也只有省人大才能罢免,[16]但该省民众甚至外省民众都对该省长的权力行为拥有监督权。可见选举权和罢免权之间往往有紧密联系,和监督权则不一定有。罢免权通常来自选举权,[17]监督权则不一定,民众(包括议会)有对某个职位的选举权一般就对其有监督权,但没有选举权并不一定就没有监督权,监督权来自更广泛的授权——民主制度下民众对一切权力都可以监督,这是宪法赋予全体公民的权利。我国宪法第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”在这里宪法规定的是公民对于“任何国家机关和国家工作人员”都可以监督,而不是局限于对其选举产生的“国家机关和国家工作人员”才能监督,对于人大产生、任命产生、考试产生、聘用产生等任何形式产生的“国家机关和国家工作人员”,公民们都有监督权。

  因此即使我们目前的选举制度还不完善,选举权还没有完全落实,权力职位不是或不完全是选举产生的,公民仍然对公权力有监督权。监督权并不一定依赖选举权才能产生,而是可以依据宪法独立存在,这一点也可以从1997年的香港社会中得到证明,没有议会和官员的选举,但民众有对公权力的监督权,有批评建议权、申诉控告检举权,有言论、出版、集会、结社的自由,等等。

  

  2、先民主监督、后民主选举的必要性

  

  在明确了民主监督先置的可能性之后,民主监督先置的必要性何在?这也是民主选举“后置”的必要性,为什么要先民主监督、后民主选举,而不是先民主选举、后民主监督?笔者认为,主要是因为民主选举的风险、难度都大于民主监督。

  其一,民主选举有较大的风险和难度。民主是有条件的,具备一定的条件才能实现民主。[18]笔者认为在我国目前的发展阶段,大规模民主选举的条件还不太成熟。

  首先,民主选举要求有公开的、同时又是温和的、理性的反对派,[19]而公开的、温和的、理性的反对派的合法存在本身意味着社会的宽容,[20]“宽容必须成为民主政治的内在品格”,“政治宽容与现代民主的关系是内在精神与外在制度之间的关系”。[21]竞选不是你死我活的阶级斗争,不是用流血牺牲去夺取江山,如果“不惜任何代价取得胜利”,“这种立场是对民主的威胁”。[22]民主选举要求遵守法律,严格依照法律程序来选举,要求各方都能够理性地对待选举结果,即使落选也能接受,而不是动辄上纲上线到“阶级斗争”、“亡党亡国”的高度,直至最后势不两立,用暴力解决问题。暴力是民主的大敌,一旦出现暴力又不能及时制止,民主选举即告失败。和平选举不仅要求在选举过程中不能使用暴力,而且包括选举后不能使用暴力,“输得起”是民主选举必备的心理素质,因为几年后还有机会,不是一选定终生,这既是相信对方(给对方执政的机会——这需要极大的宽容),也是相信自己(有能力总结经验教训卷土重来),更是相信选民(能够作出明智的选择)。如果输不起,一旦落选就指责对方舞弊,就全盘否定整个选举的合法性,就发动自己的选民进行暴力反抗,就认定中国没有民主土壤而只能选择其他途径实行现代化,民主选举就可能出现乱象,就可能以最好的期望开始,以最坏的结果收场。一些亚洲国家在民主化进程中之所以出现乱象,原因之一是这些国家中的反对党不成熟,“许多反对党只是为反对而反对,很少有建设性的态度,或者说他们是消极反对党”。而在英国式的内生型民主国家,“反对党更具有建设性,是积极的反对党”。[23]

  民主选举不仅要求有反对派,而且要求有相对温和的、理性的反对派,以及温和、理性地对待反对派。在民主选举中,参与竞选的任何一方都应能够和平地讨论问题,“民主制本身就是一个通过讨论来实现的政体形式。它是‘借助语言’的政制;所有事情都放到一个公共活动场所中去寻求解决”,“一切民主制度的基础和本质”是“受讨论的统治”。[24]民主要求公民(尤其是公民中的精英)有交流的艺术,有妥协、宽容的心理素质,对各种不同的甚至对立的利益和意见能够耐心地、持续不断地通过交换意见而达成基本共识,它是“借助语言”的政制,而不是借助武力、强力、阴谋的政制,“错误地用坚持原则作为绝不妥协的理由,那就是民主的灾难”。[25]“承认错误,愿意和解,掌权时能自我克制”[26]是民主的必备条件,如果社会上存在着太多的仇恨和暴戾之气,公民们缺乏“共和”的宽容心态,各派系总是要以顽强的斗志、坚忍不拔的精神、大无畏的英雄气概消灭对方,这样的文化传统就很难适应民主。而我们正是长期浸泡在这种文化传统中的,其思维习惯似乎很难在短期内突然改变。

  在中国政治体制改革的过程中,我们所需要的宽容甚至超出了发达民主国家所展现的宽容,如需要有对选举舞弊的暂时容忍,对选举结果介于合法非法的边缘、选民投票不积极、被收买等等弊端的宽容(但不等于赞同),不能容忍这些我们就无法迈出第一步。对我们来说,民主选举是一个逐步学习的过程,不可能一开始就完全到位,如果因为在初期阶段出现较大的弊端就怀疑选举、否定选举,就要推倒一切重来,民主选举就永远没有希望。在这一过程中,也切忌动辄用西方的现存模式来对比中国(其实西方的选举在历史上也经历过“乱象”),因为这种对比的效果往往是灰心丧气,看不到改革的阶段性、渐进性,进而失去改革的信心。

  其次,民主选举可能引发人事的重大变动。选举直接涉及到谁上谁不上的问题,关系到哪些人进入权力领域进而掌权、哪些人不能进入权力领域进而被淘汰出局的问题,这方面的改革可能引发剧烈的权力斗争,权力角逐可能异常激烈,如果再涉及到政党制度,问题就可能更加复杂。在西方,不论多党制还是两党制,政党的作用主要是组织选举,如果我们有其他的替代方式也能有效地组织选举,也能在选举中通过竞选使人民可以有所选择,多党制或两党制对于中国的民主制度就不一定是必需的、必备的。至于能不能出现替代方式、会出现什么样的替代方式,这就要看我们在政治体制改革进程中的创造力了。30年来我们在改革中不断有所创新,虽然这并不意味着我们将来也“一定”能够在民主选举方面继续成功地创新,但至少意味着我们将来有“可能”继续成功地创新——而只要有可能就值得我们去尝试。

  平心而论,我们目前民主选举的条件还不完全具备,全社会(包括政府但不限于政府)还普遍不能适应具有“和平的反对派”的格局,要么没有反对派,呈现出大一统式的、表面的社会和谐,要么有反对派就一定势不两立,你死我活。当然这其中还涉及到利益博弈,有时候各路政治精英们并不完全是从国家利益、人民利益的大局着想,而是多多少少把小团体利益、家族利益、地方利益、宗派利益、党派利益、甚至个人利益放在首位,对此誓死捍卫,甚至不惜牺牲国家利益和人民利益。或许我们不能要求政治精英们都是道德圣人,他们有一己私利大体也属正常,[27]但在利益的重新分配中缺乏妥协精神而一意孤行,这种政治态度的偏执则显然是精英们的智慧瑕疵。精英们如果都过于坚信自己的绝对正确,都认为对方荒谬至极,都完全不能站在对方的角度考虑问题,不去寻找任何其他尝试的机会,或者开始还能够保持理性,但由于对方的偏执可能导致自己也陷入偏执、最终导致全体的偏执,就很可能形成势不两立的死局。成熟的政治家面对社会的各种对立情绪,应该有智慧、有能力做缓和矛盾而不是激化矛盾的工作,如果任性大于理性,以致矛盾越演越烈,直至彻底崩盘,这种态度要么是别有用心(期待大崩盘之后的重新洗牌),要么是政治幼稚(享受大破的快感而没有大立的准备以及对大破的成本缺乏估量)。选举需要“派系林立”,但各派系又必须和平共处而不能过于偏执,这就是“度”。[28]

  我们现阶段能否避免文革中那种一旦派系林立就必然发展到“武斗”的场面?全社会(包括民众和精英)是否具有这样的节制?或者社会中节制的力量能否超过情绪化的力量?在一个法制健全的社会,法律本可以保证这种节制,对暴力行为予以制止,但我们目前法律是否有这样的能量去规制权力、约束民意?不论是权力的恣意还是法不责众,都表明了法律还处于软弱和无奈的境地。在这种社会氛围中进行选举,是可能出乱子的,而我们的改革经不起再出大的乱子。稳定压倒一切(但不等于稳定就是一切),必须在保持基本稳定的前提下进行改革,因此选择风险相对较小的突破口是明智的。不是不要民主选举而是将其放在稍后进行,也不是在现阶段完全不能进行民主选举,在一定范围内的选举试点已经在进行、且需要继续进行。[29]

  其二,民主监督的风险和难度相对较小。笔者认为,和民主选举不同,我国目前民主监督的条件已经基本具备,如教育的普及使得愚民政策已经不太可能,社团、社区的活动热情,自愿者的出现和发展,网民通过网络对政府的评头论足,等等,都表明社会的参与意识、监督意识已普遍增强,而且有不可遏制之势;[30]人大制度在过去的30年里也有了较大发展,在监督权的行使方面已经积累了许多经验,如人大听取政府工作报告已经制度化,不通过的否决事例也已经不是个别,[31]人民代表行使质询权、罢免权的频率总体上在逐步提高,[32]人大通过调查委员会行使监督权的机制也已经发动,[33]人大对政府的财政监督更是意义深远。[34]当然,不论是网络监督、新闻监督、人大监督还是其他监督,都还有许多需要改进的地方,但这些民主监督的方式已经被社会普遍认可,已经有相当的群众基础,进一步加强这些监督也是各界的普遍呼声。这些民主监督涉及的内容已经相当广泛,要全部完善已经是相当艰巨的任务,对此我们不必贪多贪大,非要一口吃成个胖子,最后消化不良,民主进程也不必、不宜搞大跃进。

  民主监督要求政务公开,包括财务公开、预算公开、决策公开、审计公开、领导干部收入公开等等,在公开化的基础上才能对其进行监督。[35]政务公开的经济成本是最低的,一般不需要成立专门机构,配备专门成员,拨出专门经费,只需要向媒体、网络公开即可,媒体、网络自然会发挥舆论监督的作用。如果担心公开化的政治成本太高,也可以分步骤进行:先向人大公开,再向社会公开,先接受人大监督,再接受社会监督;当然也可以同时向人大和公民公开,接受二者的共同监督。[36]

  相对于民主选举来说,民主监督风险较小。首先,民主监督不涉及谁上台谁下台的问题,民主监督的重点在于对已经在台上的人进行监督,一般不会对权力位置构成太大威胁,只是促使权力的决策更好地为民服务。如果通过监督发现有违法犯罪问题,当然应该追究,但这一般只涉及个别人被免职,即使是“窝案”往往也只涉及某个地方的领导班子集体下台,而一般不会涉及全国范围内所有班子的调整。因违法犯罪而被追究法律责任是需要通过司法途径解决的法律问题,而选举中的上台下台是民心的检测,可能涉及权力移交,前者在任何国家(不论是民主体制还是专制体制)都有,后者却只在民主国家中才存在,也就是说实现前者比实现后者要容易得多。(点击此处阅读下一页)


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