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郭庆珠:行政规划的司法审查研究

——与王青斌博士商榷

更新时间:2012-07-08 23:28:46
作者: 郭庆珠  

  进而认定规划是否是具体行政行为的。原因只有一个,行政规划的法律性质只能由其自身现实影响或限制的法律效果决定,和裁决或批准没有必然的联系。[21]除非原告针对裁决提起诉讼,若如此,要解决的就是裁决有没有可诉性的问题了,而非行政规划的可诉性了。

  

  二、行政规划的可诉性

  

  能否对行政规划进行司法审查呢?这是一个与行政规划的法律效果及其性质密切相关的问题。笔者曾经撰文探讨过行政规划的可诉性问题,主要阐述了以下观点:一是行政规划诉讼是指行政规划发布后,人们针对规划本身所提起的诉讼,针对规划实施的后续行为如规划许可、征用等进行的诉讼并非是真正意义上的行政规划诉讼。二是具体的强制性规划虽具有未来性特征,但是会现实地影响或限制相对人的权益,这也是其追求的效果,此类规划属于具体行政行为,可以成为司法审查的对象。三是规划利害关系人单纯的程序权益受到侵害,未必具有原告资格,必须以实体权益受到现实的侵害作为必要条件。[22]对于以上内容,笔者不再赘述。结合《审查》文中的观点,笔者重点探讨以下有关问题:

  (一)法律“明确规定”规划确定的方式及法律效果非行政规划可诉的前提条件

  《审查》一文认为:“在我国,目前尚无相应的法律规范对行政规划的‘确定’方式及法律效果进行规定,因此,就目前而言,行政规划尚不能被认定为是具体行政行为,所以行政规划不能被纳入行政诉讼的受案范围。”即法律规范规定了“确定”的方式及法律效果,行政规划就能被认定为具体行政行为,就能纳入诉讼范围了。该观点实际上把“法律规定规划确定的方式及法律效果”作为规划构成具体行政行为并进而可诉的前提条件,这样的观点不仅是错误的,也是对公民权利的保障有害的。首先说明一点,该观点其实是在前文所述规划构成具体行政行为的错误条件—“‘裁决’或‘批准’具有权利处分性,那么行政规划的性质应为具体行政行为”—之上又加了一个前提条件,即法律必须把“规划确定的方式及法律效果明确规定出来”。根据《审查》一文的内容,这个观点本身即存在矛盾,因为若法律明确规定了“规划确定”的法律效果,则这个“确定”必定不是“规划的一个阶段”,因为从法理上解析规划内部的一个阶段是不具有法律意义上的“法律效果”的,“法律效果”都是针对独立的行政行为而言的,根据该文“将‘确定规划裁决’或‘批准’视为独立的行为,而不是行政规划的一个阶段,则不能将行政规划认定为具体行政行为”之逻辑,规划必定不是具体行政行为,因而不可诉。该观点的本意是通过法律规定“规划确定”的方式及法律效果,把规划认定为具体行政行为,结果反而推出规划不可能是具体行政行为,不能纳人诉讼范围,其中的逻辑矛盾显而易见。其实,我国法律没有规定“确定”方式及其法律效果,但是行政规划行为本身依然有法律效果,规划的性质并非取决于前者而是取决于后者,和前者并没有必然联系,由行政规划直接导致的行政纠纷日益增多,应该根据规划本身现实影响或限制的法律效果及其性质,决定是不是进行司法审查,而不应该去看法律有没有规定“规划确定”方式及其法律效果,如果这样去做,无异于南辕北辙。

  《审查》一文显然把德国的确定规划裁决制度视为法律“明确”规划确定方式和法律效果的典型做法,因而把行政规划纳入司法审查的希望寄托于该制度的引进,这也是错误的。首先,确定规划裁决制度主要的目的不在于解决行政规划的可诉性问题,它的主要目的在于批准规划对外生效并集中不同行政机关的事权。确定规划裁决确定的规划未必一定就是具体行政行为进而可诉;未经过裁决,也不表明规划一定不是具体行政行为进而不可诉。上述结论无论是在有该制度还是没有该制度的国家、地区都是适用的。以德国、我国台湾地区和日本为例:在德国和台湾地区,虽然有确定规划裁决制度,但裁决确定的规划未必都可诉,与此对应,未经裁决的规划未必不可诉,很多未经裁决而制定的强制性规划在实践中是可诉的。“德国学说认为:凡是具有法拘束力之计划即应受到法院之审查与控制。”[23]《审查》一文提出的“在德国只能针对计划确定裁决才能提起诉讼,对于一般的、未经过计划确定裁决的规划,则不能提起行政诉讼”不仅从理论上是错误的,也是与实践不符的。日本没有确定规划裁决制度,但是日本有不少直接针对行政规划的案例,有的规划被法院认定为具体行政行为并支持了原告的诉求。日本的做法才是我国在解决行政规划纠纷方面迫切需要借鉴的,规划的可诉性由其自身现实影响或限制的法律效果决定,与是否确立规划确定裁决制度无关。附带说明一点,由于涉及宪政架构和不同机关的职权,日本、韩国引进该制度的努力最终夭折,我国台湾地区虽然引进了该制度,但是阻力重重,至今极不完善,可以想见,我们引进该制度也必然是极其困难的事情,在目前的情况下几无可能性。其次,该文把行政规划纳入司法审查的希望寄托于德国确定规划裁决制度的引进恰恰与自己文中的观点相矛盾。因为德国在法律上是把确定规划裁决作为一个独立的行政行为的,不是“规划的一个阶段”,根据该文观点,它确定的规划应该不是具体行政行为,应该不可诉。

  《审查》一文把“法律中对行政规划确定裁决或‘批准’的效果加以明确”作为“将行政规划纳入我国现有的司法审查体系”的条件,是没有法理依据的,对于规划可诉性路径的探讨是有害的。根据行政规划自身现实影响或限制的法律效果和性质来决定是否进行司法审查,而不附加任何前提条件,这是其他国家或地区实践中的一致做法。

  (二)行政规划纳入司法审查的决定性因素

  《审查》一文将行政规划可诉的决定性因素列为以下两个方面:第一,行为的性质,即是否为具体行政行为,是否具有对权利义务的处分性;二是是否成熟,即是否达到由法院受理的阶段。但是该文中对于“成熟”的理解是片面的,即仅仅把“成熟”理解为行政过程发展到最后阶段,不能针对“阶段性行为”提起诉讼。需要附带说明的一点是,该文认为:“是否成熟实际上也是判断一个行为是否属于具体行政行为的一个标准。其与处分性一起共同构成了判断一个行为是否为具体行政行为的标准。”这是一个错误认知,具体行政行为的判断标准是行政机关对外作出的行为有直接的处分性,而且相对人是具体的。行政决定最终成熟并不是具体行政行为的判断标准,它只是具体行政行为的一个必要条件。法院不审查行政过程中的阶段性行为是为了防止法院提前介入行政事务。

  该文引用了王名扬先生在《美国行政法》中对诉讼成熟性原则的解释,但是没有理解全面。王名扬先生所讲的“成熟性原则”包括两个方面的含义:一是行政决定要有成熟性,“行政程序达到最后阶段才算成熟”,目的是“保护行政机关在最后决定作出之前”,“不受法院干涉”。必须是行政机关最后的决定,法院不能过早卷入进行审查。二是行政纠纷争议要有成熟性,“案件没有充分发展也是案件没有达到成熟阶段”,目的是保护“行政行为对当事人发生具体影响之前,不受法院干涉”。即行政决定要现实、直接地侵害相对人的权益,那么相对人提起行政诉讼,法院才会受理并进行审查,“只有行政机关作出具体的决定影响当事人的法律地位时,案件才成熟。对于抽象的行政行为,在行政机关没有作出具体决定开始执行以前,不能审查。”[24]根据纠纷争议成熟性的要求,对于抽象行政行为提起行政诉讼,法院是不会受理的,因为抽象行政行为的法律效果只是一种抽象的可能性,即使它违法了,也只是一种可能的侵害,并没有真实的发生,也就是说,抽象行政行为虽然也调整用来现实社会关系,但不具有直接性,对于没有真实发生的纠纷,法院是不应该介入的。根据美国法院的观点:“这时的审查是对抽象的问题、假想的案件提供咨询意见,不符合宪法的规定。”[25]现在美国法院对这一做法有所修正,在极为个别的情况下允许法院对抽象行政行为予以审查,但是总体上还是否定的。对于具体行政行为的诉讼,法院应该受理并审查,因为具体行政行为有直接的法律效果,可以造成相对人现实的权益侵害。

  行政规划可诉性的核心并非集中在第一层面“决定成熟性”上,而是集中在第二层面“纠纷争议的成熟性”上。《审查》一文认为“:关于行政规划是否可诉的问题,即表现为行政规划是否属于具体行政行为的问题。”这个观点是正确的,但是由于对“成熟性原则”理解的片面性,对于行政规划产生法律效果的法理基础不了解,因而对于“纠纷争议的成熟性”缺乏深入的理论认知,有诸多的误读。实际上,即使某些行政规划构成具体行政行为,其“纠纷争议”也有很大的特殊性,与一般具体行政行为有很大的不同,有深入探讨的必要。

  首先,规划相对人与什么行政行为发生纠纷?这其实是一个非常简单的问题,行政规划诉讼解决的纠纷应该是规划相对人与行政规划行为之间的纠纷。当相对人认为规划侵害了其权益时,针对规划提起行政诉讼。在日本和我国台湾地区所发生的行政规划诉讼,都是直接针对行政规划提起的。之所以相对人和行政规划行为之间会产生纠纷,是因为某些强制性规划有权利处分性,可以导致对公民权益的侵害。《审查》一文中却把这种规划的权利处分性转化为了规划“裁决”或“核准”的权利处分性,正如文中所述,“‘裁决’或‘批准’具有权利处分性,那么行政规划的性质应为具体行政行为”。那么,这种转化的结果,必然导致相对人和规划行为之间的纠纷被替换为和规划“裁决”或“批准”行为之间的纠纷,因此文中把德国的确定规划裁决和行政规划裁决划等号也就不足为奇了。这样转化的另一个结果就是对“规划纠纷成熟性”的探讨成为无源之水、无本之木,因为“规划纠纷的成熟性”已经被偷换为“确定规划裁决纠纷的成熟性”。

  其次,如何纠纷?为何纠纷能够成熟?这是困扰行政规划诉讼最大的问题。如果单从行政规划的内容本身来看,和相对人之间是不会产生纠纷的,因为规划的内容都是对未来目标和事项的规定,若没有规划的后续实施行为,规划内容不可能改变相对人现实权利义务,纠纷都不会有,更遑论纠纷成熟的问题,因为纠纷不成熟,法院对规划不应审查,德国、日本和我国台湾地区在行政规划诉讼实践中,有些法院采用这种观点。然而,还有另外一些法院裁决认为,对于针对特定地域、特定相对人而做的详细的强制性规划而言,如针对特定区域、特定人而做的城乡规划,虽然规划内容是设定未来的目标,但是它可以对相对人权益产生现实的影响或限制,而且此影响或限制是对特定相对人“直接”的发生作用,因而纠纷争议是成熟的,可以直接对此类规划进行司法审查。[26]分析后一种观点,就会发现,该观点认为纠纷产生并成熟的原因不是因为此类强制性规划中设定的于未来某个时间点或时间段才能实现的内容,而是因为设定该未来内容而对现实社会关系产生的影响或限制效果,这种效果不仅是行政机关追求的,而且具有现实性和直接性,这是德国、日本和我国台湾地区的部分案例中支持可对某些强制性规划进行诉讼的主要理由。“事业计划之决定、公告,将会发生权利限制的效果,是可以确定……非常单纯地将此种效果,视之为附随效果,否定其得为抗告诉讼的对象,则将使人民因事业计划决定公告之后,可能受到的权利侵害,即无救济之途,而且事业计划进行迟缓,极可能使人民的权利长期受到限制,在未蒙计划之利时,即先受其害。所以若欲完整地保护国民权利,应该在计划决定、公告的阶段,即应开始诉讼救济之门。”[27]笔者支持后一种观点,认为对于某些详细的强制性规划进行司法审查,可以更好地保障相对人权益,若一定等到规划实施阶段才允许针对后续的具体行政行为如执行规划的许可、征用等提起诉讼,必然是缓不济急的,不利于相对人权益的保护,“此外实际的观点(原文作者指实践中的某些做法—笔者注)认为,行政争论的对象并非行政计划,而是依据行政计划作出的具体处分,这在多数情况下导致救济实效性的丧失,是有问题的”[28]。“不是将计划实施过程中的手段,而是将计划本身作为诉讼的对象,更有利于有关计划争议尽早地并且从根本上解决。”

  若从《审查》一文“‘裁决’或‘批准’具有权利处分性,那么行政规划的性质应为具体行政行为”之结论出发,即使规划被认定为“具体行政行为”,也无法解释规划和相对人之间的纠纷成因及其成熟性问题,因为该文的结论实际上把规划自身的法律效果抛在了一边,无法从法理上解释规划的法律效果,只是错误地企图以规划“确定”的效果替代规划自身现实影响或限制的法律效果。在行政规划内容未来性的特征下,(点击此处阅读下一页)


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