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韩志明:公民抗争行动与治理体系的碎片化

更新时间:2012-06-27 22:05:54
作者: 韩志明  

   [美]刘易斯•科塞等:《社会学导论》,安美华等译,南开大学出版社,1990年,第568-569页。根据动员的对象来分类,闹大的资源动员大体上可以分为三个层次:

  1.个人的自我动员。为了抗争,行动者必须投入精力、时间和金钱等个人资源,也要做好付出某些代价的心理准备。自我动员的重点是努力提高抗争的技能,包括掌握必要的法律和政策知识,提高维权或上访的技能以及组织能力和沟通表达能力等方面的能力等,具体的做法如购买电脑上网、学会上网和发帖、学习法律和政策、请教律师、学者和其他维权者或上访者等。

  2.集体行动的内部动员。集体行动的内部动员也就是所谓的“草根动员”,即底层民众中对某些问题高度投入的积极分子把周围具有同样利益、但却不如他们投入的人动员起来,加入群体利益表达行动的过程。 应星:《草根动员与农民群体利益的表达机制》,《社会学研究》2009年第1期。在涉及集体利益的时候,积极分子需要把那些尚未行动起来的人动员起来,推动他们加入到集体行动中,以壮大抗争的声势,提高与政府谈判的筹码。

  3.对外部资源的动员。这是闹大最重要的特征。外部动员主要指向三类目标:即社会公众,新闻媒体,(上级)党委、政府及其领导人。动员社会公众的目的是希望获得人们的关注和支持,形成巨大的舆论压力。公民将目标瞄准(上级)党委、政府及其领导人,因为后者有能力来满足他们的要求。 参见谢岳:《抗议政治学》,上海教育出版社,2011年,第199页。新闻媒体是动员的重要对象,也是实现更广泛动员的工具。特别是,随着网络社会的来临,网络具有成本低、开放性、匿名性、交互性和扩散快等特点,显示出强大的动员潜力,许多事件都是通过网络动员而形成的。

  对于闹大的外部动员,还可以用一些量化的指标来衡量动员的规模和程度,比如参与者的人数和规模、“围观”持续的时间、网络跟帖的数量、微博转发的次数或听众的人数等。需要指出的是,闹大的动员通常不是为了得到资金或物资,而主要是积聚人气和支持——让更多人知道,形成更大的舆论压力,吸引政府及其领导人的注意。很显然,这种不涉及金钱的诉求既让闹大者避免了“伸手要钱”的尴尬,也使公众乐意惠而不费地去放送其正义的热情。

  对外部资源的动员主要是通过如下四种逻辑而做到的:(1)规模逻辑。抗议规模是决定抗议成败的关键,也是扩大动员的重要条件。抗议者的人数越多,也就越能动员更多的参与者。(2)情感逻辑。往往通过激发人们基本的社会情感——比如对弱者的同情、对强权的愤慨、对生命的珍重、对社会正义的向往——来实现对社会公众的动员。(3)破坏力逻辑。破坏性行为尤其是暴力行为冲击社会秩序,造成严重的后果,容易得到外界的关注和重视,但也会导致合法性流失,招致镇压。(4)认同的逻辑。成功的抗议手法能够在公众中间建立起强大的社会认同,促使人们怀着某种忠诚感或义务感参与抗议活动中去。一般而言,大多公民抗议都同时依赖于多种机制来发挥影响力。

  闹大之后,各种社会力量逐渐介入进来,各种资源快速汇集到一起,互相激荡,形成类似于“核聚变”的社会效应。资源的聚合转化成为一种新的资源,即由于关注和支持所形成的公共事件。它们经由动员过程生产出来,又推动了闹大的深入发展。但正如一些群体性事件所表现出来的那样,人群的聚集也容易产生“群体激化”的效应,使得社会问题溢出个人和组织的控制,导致社会失序的严重后果。

  (三)公民设置议程的可能性及其限度

  对公共政策的研究,人们大多把注意力集中在决策过程本身,而忽略了一个至关重要的问题:为什么有些事情被提上议事日程,而另一些却没有。政策议程设置理论关注的核心问题是,决策者为何更加关注某些问题而忽略了其他的问题,② [美]小约瑟夫•斯图尔特等:《公共政策导论》,韩红译,中国人民大学出版社,2011年,第59、60页。以及特定的议题或事件是如何进入政府的政策议程的。

  问题界定是政策议程设置的前提性环节。将一项社会问题提交到政府部门的议事日程,是解决社会问题的第一步。“如果问题上不了议程,也就无从考虑采取行动。在作出一项政策选择之前,问题首先必须得到承认。”②但是,在承认一个问题之前,必须要对问题进行良好的定义,使其成为一个需要加以重视和解决的问题。由谁来提出政策议程,是政策过程的实质性问题。长期以来,议程设置主要是权力精英、知识精英或利益团体的势力范围。中国政府的议程设置中很少采用民主色彩的外压型政策设置模式。 王绍光:《中国公共政策议程设置的模式》,《中国社会科学》2006年第5期。而由公民(民间社会)来界定并提出问题的议程设置方式就更少了。

  “知屋漏者在宇下,知政失者在草野”。公民最接近问题,也最了解问题的状况,因此在界定问题上具有无可比拟的发言权,也具有试图改变现状的内在激励。然而,相比于职业官僚、利益集团、智囊机构和学者等“政策企业家”,由于信息、知识和能力等方面的限制,公民通常缺乏界定问题的技能,也很难长期对此进行充分的投入。公民所能做的通常就是公开诉苦,以激烈的方式表达他们的不满情绪和抗议姿态,并提出某些模糊不清的要求。就此而言,公民提供的只是关于社会问题的具体素材,而未必是一个严格意义上的政策问题。

  社会问题从来不是自明的,因此,必须要通过一些指标、焦点事件、灾害、危机与符号、反馈等来推动政府决策者对某些问题的关注。 [美]约翰•W•金登:《议程、备选方案与公共政策》,丁煌等译,中国人民大学出版社,2004年,第113-129页。社会问题需要表达出来,但更需要引起政府及其官员的注意。这不仅取决于他们了解实际情况的方法,“更重要的是,取决于这些事情情况是怎么样被定义的。” [美]保罗•A•萨巴蒂尔等:《政策过程理论》,彭宗超等译,三联书店,2004年,第97页。问题进入政策制定者的视野有多种途径和方法,但政策制定者通常只有有限的精力和时间。因此,“议程的建立是一个竞争的过程。”不管在什么时候,“很多问题和争议都竞相引起同样有个人偏好的公共官员的关注。” [美]詹姆斯•E•安德森:《公共政策制定》,谢明译,中国人民大学出版社,2009年,第106页。这种问题源流的竞争性从根本上规定了公民抗争的技术路径。

  作为一种危机、符号和焦点事件,闹大具有“触发机制” 格斯顿认为,个人问题和公众问题要变成政策问题,需要“触发机制”,“一种触发机制就是一个重要的事件(或整个事件)”。触发机制引发公众普遍的消极反应,并形成要求变化的政治压力。见拉雷•N•格斯顿:《公共政策的制定——程序和原理》,朱子文译,重庆出版社,2001年,第23页。的功能,是吸引政府官员注意力的重要方法。戴伊认为,政策问题不只是“发生”的,“制造出问题,给以戏剧性的夸大,引起人们的注意,给政府施加压力解决此问题”,这些都是设定政策议程的重要策略。 [美]托马斯•R•戴伊:《理解公共政策》,孙彩红译,北京大学出版社,2008年,第33页。闹大的目标简单,意图清晰,易于操作,而且形式激烈,具有高度的显著性,造成非常紧急甚至混乱的局面,能快速引起社会公众、新闻媒体和政府及其官员的关注。公民通过运用闹大的技术,把自己的困境建构为国家本身真正重视的社会秩序问题,从而使政府不能推诿、拖延和敷衍。 参见应星:《大河移民上访的故事》,三联书店,2001年,第317-318页。闹大的技术优势使之成为公民抗争的优选策略。

  当然,政府大多时候都掌握着政策议程设置的主动权。但面对闹大所造成的紧急状况,尤其是面对那些人数多、规模大、具有破坏性的群体性事件,政府根本没有什么太多的选择自由,更没有无所作为的理由。那么,用闹大的方式来提出要求,显然具有立竿见影的议程设置效果。这种公民主导的强制性议程设置虽然激活了政府的应激性,但也给政府的常规性工作带来了冲击,打乱政府既有的工作部署,削弱了政府的自主性、稳定性和控制力。

  

  三、治理体系的碎片化与闹大的互为建构

  

  频频发生的闹大不是偶发的、局部的和技术性的问题,而是公共治理体系结构不良和运行不畅等问题的集中体现。闹大事件中行动者之间的互动关系及其演化轨迹深刻反映出治理体系碎片化的问题。

  (一)治理体系碎片化的含义及维度

  任何政府都不是完美的。在当前世界各国的行政改革潮流中,有关整体政府或协同政府等政府理论将官僚制政府的问题归结为碎片化的问题。根据整体政府的观点,政府是基于专业分工原则建立起来的,但职责分工和机构分离最终导致了政府职责交叉、多头指挥、流程破碎、本位主义、效能低下、无人无责等碎片化的弊病。对于为什么社会问题越来越多、为什么“九龙治水”却劳而无功、为什么一些问题在其萌芽和发展阶段没有得到妥善解决、为什么一些政府部门成为了官民冲突的主角等问题,政府碎片化的观点显然可以提供很好的解释。

  但是,对于为什么政府没有认真对待民众的诉愿、公民抗争为何要采取激烈或过激的方式才能奏效、人们为什么竞相选择这种途径来进行抗争等问题,就不完全是政府碎片化的理论所能解释的了。既然闹大是一个公民与政府之间关系的问题,对闹大的分析不仅应该指出政府出现了什么问题,而且必须要分析公民以及公民与政府之间关系的状况。我们认为,公民为什么会走上非理性的抗争道路,很大程度上是由于公民的原子化,而社会矛盾的形成和演化路径则表明公民与政府之间关系的断裂,以及由此造成的政府利益与公民利益的错位,官意与民意的脱节。

  从主体间关系的角度而言,无论是社会的原子化状态,还是公民与政府之间关系的断裂,都可以说是一种碎片化的状况。这两种领域的碎片化问题与政府的碎片化问题一起构成了治理体系的碎片化问题。作为一种形象化的隐喻,治理体系的碎片化是指公共治理主体之间相互割裂,各自为战,自行其是,缺乏紧密联系和协同整合的治理形态。具体来说,治理体系的碎片化主要体现为三个方面的问题:

  1.公民之间关系的断裂即社会的原子化问题。社会原子化是社会剧烈变迁过程的结果。它是指“由于人类社会最重要的社会联结机制——中介组织的解体或缺失而产生的个体孤独、无需互动状态和道德解组、人际疏离、社会失范的社会危机。” 崔月琴等:《回到社会:非政府组织研究的社会学视野》,《江海学刊》2009年第5期。社会原子化的实质是中间组织的缺失导致社会失灵,其主要表现是个人间、群体间社会联系薄弱,社会纽带松弛,人际关系疏离,社会信任衰落,陷入利己主义的小圈子;个人与公共领域的疏离,使个人直接面对国家、政府和社会;社会规范失灵,社会结构“碎化”,各种社会制约因素趋于消解。 田毅鹏等:《社会原子化:理论谱系及其问题表达》,《天津社会科学》2010年第5期。

  2.公民与政府之间关系的断裂。这主要表现在(1)社会治理尤其是基层社会陷入某种“无政府状态”的状态, 郑永年:《中国社会基层无政府状态令人担忧》,《联合早报》2009年5月12日。政府权力缺位、失效、失控和不作为等情况非常普遍,助长了各种不公平现象的滋生和蔓延;(2)一些政府官员背离了人民群众的利益,政府部门成为特殊利益的工具,权力的滥用和不作为非常普遍,尤其是与民争利造成了尖锐的官民冲突,也导致了严重的双边信任危机;(3)政府信息不透明,政策过程黑箱化,利益表达机制不畅通,公民表达的效率低,甚至还遭到打击报复,缺乏影响政府及其官员的压力机制和问责途径。

  3.政府内部的割裂是指政府的碎片化问题。政府是建立在专业分工基础之上的职责体系。分工体系的高度发展最终形成了分割管理的模式。政府的碎片化是指行政业务之间、政府各部门之间、各地方政府之间、垂直部门与地方政府之间、各行政层级之间普遍的分割状态,主要表现是机构林立、权责分割,功能重叠,政出多门,效率低下等。 蔡立辉等:《整体政府:分割模式的一场管理革命》,《学术研究》2010年第5期。中国政府的碎片化主要包括组织价值、权力和资源配置、政策过程的碎片化三个方面。 叶托等:《碎片化政府:理论分析与中国实际》,《中共宁波市委党校学报》2011年第2期。而基层政府的碎片化问题尤其突出,其中主要是指价值、体制、政府职能和预算制度的碎片化等。(点击此处阅读下一页)


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