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刘智峰:没有政治体制改革的配合,难以实现经济发展方式转变

更新时间:2012-06-13 09:51:14
作者: 刘智峰  

  邹至庄指出:“中国市场经济中一个看来难以改变的重要因素是,那些限制自由企业在中国的繁荣程度的党和政府的官僚机构。如果不改变政治结构,政府官员的官僚行为就不会有较大的改善。官僚行为包括贪污及其他向公民和外国投资者索取经济租金的手段。这种行为基于官僚们在准予做生意的必要许可或审批方面拥有的经济权力。”[19]

  其三是政治权力拥有过大的经济决策权和几乎不受限制的财政支出使用权,容易造成经济发展中的短期行为,和对国有资产的巨大浪费以及国有企业的低效率。更重要的是,不受制约和限制的政治权力容易和经济权力结合起来形成特殊利益集团(或称分利集团),对健康的经济发展构成严重的威胁,“这些分利集团建立起来的进入壁垒,决策的缓慢和互利的讨价还价降低了经济的活力和经济增长率。分利集团也会提高管制、官僚主义和对市场的政治干预。”[20]

  其四是政治权利上的不平等不利于健康的经济发展和财富分配上的平等以及社会的公平正义。个人的财产权以及政治民主权利的良好保障是经济繁荣的必要条件,因为个人的权利在一定程度上限制了国家权力的滥用和对经济的过度干预,奥尔森通过对历史上多个国家经济繁荣程度的比较后认为:“拥有最高水平的人均收入的国家—发达民主国家---同时也是个人权利得到最好保护的国家。这些国家存在着广泛的制度性机制以保护个人的权利,而个人的权利通常限制了政府自行其是地阻挠回报的变动和资源的重新配置的程度,这些都是有效率的和有活力的经济所需要的。如果个人的权利足够广泛,政治和行政方面的自行其是必然受到某种程度的制约。”[21]而经济发展过程中政治权利的不平等会导致财富分配上的不平等,造成权势阶层对弱势阶层的剥夺,阿马蒂亚 森通过对饥荒与政治权利之间相关关系的出色分析后指出:“如果经济繁荣表现为社会不平等的扩大(如有利于城市人口,不利于农村劳动力),那么,繁荣过程自身就有可能成为饥荒的诱因。在争夺市场控制或支配权力的斗争中,一部分人会因为另一部分人的繁荣而受损,迟者遭殃。”掌握权力的官员阶层凭借政治权力获得了经济发展成果中比普通民众更多的份额,贫富差距的拉大,少部分人占有了大部分财产,这是造成中国在改革开放的过程中贫富差距不断拉大以及内需无法扩大[22]的政治原因。

  政治体制对经济发展方式的影响不局限于上述的两个角度的分析,肯定是多方面的,但这种影响是重要的,只要经济发展方式的政治基础不发生重要的变化,不对政治与经济之间的关系做出必要的调整,不改革政治体制和机制对经济运行规则的过度的扭曲的干预,要实现经济发展方式的转变将是艰难的。

  

  三,深化政治体制改革是转变经济发展方式的制度性基础

  

  通过以上的简略分析,不难看出,政治体制是制约经济发展方式的制度性基础。改革开放三十年来我们在各个历史时期都不断地提出转变经济发展方式的任务,但直到今天依然进展不大的重要原因就是改革始终停留在经济层面,没有触及到问题的根本。如果说前三十年的改革主要集中于经济领域,进行经济建设,是基于中国社会的现实做出的正确选择的话,那么今后的三十年顺序转入政治和社会领域的改革才是正确的选择,才能切实推进经济发展方式的转变,在这里,不能忘记马克思的著名论断:“社会的物质生产力发展到一定阶段,便同它们一直在其中运动的现存生产关系或财产关系(这只是生产关系的法律用语)发生矛盾。于是这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏。那时社会革命的时代就到来了。”[23]

  第一,改变以政治主导经济的发展模式

  前三十年改革的指导思想是经济建设为中心,在中国传统的政治经济模式下,形成以政治主导经济的发展模式是很自然的,也有着独特的优势。但三十年之后,这一模式的弊端已经超过了它的优势,必须逐渐转向科学的全面的发展,以政治和社会建设,以制度建设为主,注重于政治发展和社会发展。

  其一,明确政府的职责。

  在国家的发展中,政治的职责是相当庞杂的,此处不做细致分析,但在政治与经济之间的关系上,政府的职责应该是制定和执行交易的规则---制度和法律,而不是过度干预微观层面的经济活动。布坎南指出:“只要国家提供和维护适当的结构约束(即法律和制度,亦即游戏规则)便可以听任作为经济主体的个人去追求他们自己确定的目标。国家不应在政治上过细地干预个人和团体进行自愿交换的自由。政策改革的注意力应该完全集中在规则、结构框架、广义的法则上。”在这里,政治的职责应该是清晰的,布坎南一再强调,必须注意“在政治上关注结构(这种关注既是必需的,也是适当的)和在政治上干预社会经济游戏本身这两者之间的区别。”[24]政治体制改革应该从改革行政管理体制入手,改变政府管理经济活动中存在的越位、缺位和错位的问题,明确政府的职责,在制定规则、制定和执行法律和公共服务上下功夫。必须看到,尽管近些年来我们提出了明确政府职责的问题,但在实际上进展不大,政府的职责仍然是庞杂的模糊的,没有走出全能政府的传统,政府的目标实际上覆盖了发展经济、稳定社会、处理矛盾等等一系列无所不包的任务,而这些目标之间又往往是相互矛盾相互冲突的,这是政府缺乏效率和执行力的重要原因。

  其二,把发展经济的任务交给个人、企业和市场

  以政治主导经济,在很大程度上模糊了政治与经济的界限,政治进入经济,实际上扮演着经济发展的推进器的角色,政府成为最大的企业家,而忽视了政治应该有的职责的建设,另一方面,则限制了个人创业和企业创新的空间。应该在改革中使政府逐渐退出具体的经济经营领域完善自身建设的同时,给个人和企业以更广阔的自由和发展空间,政府不再充当经济发展主体的角色。

  其三,深化国有企业的市场化改革

  政治主导经济的重要形式之一就是国有企业的垄断地位。国有企业近年来的不断扩张,压制了民营经济的发展,在某种程度是说明市场化的改革是退步的,应该进一步使国有企业市场化,也就是开放更多的领域让民营经济加入竞争,在资源的配置和资金方面,使民营企业享受和国有企业同样的待遇。

  第二,推进政治体制的法治化和民主化改革

  如前所述,中国政治体制的法治化和民主化程度不高造成的政治和行政权力的过度集中以及不受限制对经济发展方式的影响是多方面的,必须进行切实的改革,改革的方向一是限权,即限制和约束国家的权力(公权),一是扩权,既扩张民众的政治和民主权利(私权),二者事实上是此消彼长的关系。

  其一,推进法治国家建设,限制政治和行政权。法治国家的理想状态应该是法律的统治:也就是政府和人民都受到法律一致的约束,而不仅仅是政府依靠法律对人民的治理,哈耶克对此有清晰的区分:“法治的理想,要求政府既强制他人遵守法律—而且这是政府唯一有权垄断的事情---又要自己也依同样的法律行事,从而同任何私人一样受到限制。正是这个事实,即所有规则都平等地适用于所有人,包括执掌权力的人,使得任何压迫性的规则不大可能得到通过。”[25]他还指出,罗马帝国早期的经济繁荣应该归功于法律对自由的保护,而其后期的衰落也源于国家对法律的破坏,英国工业革命的重要原因是1688年光荣革命前后,以法律限制国家行政机关的自由裁量权。在今天的中国,人们对这一点看得更清楚了,没有法治国家和法治行政,不会有健康的经济发展,如钱颖一所说:“法治造就一个有效与有限的政府。因此,法治是建设好的政府、好的市场经济的制度保障。在法治下,政府与经济是一种‘保持距离型’的关系。”[26]

  其二,推进政治体制的民主化,建设开放、平等、包容性的政治。

  阿玛蒂亚,森从事实和逻辑上周密地论证了衡量发展的指标不仅仅是经济上的增长,而是应该包括政治自由和公民权利—森称之为人的基本可行能力---的扩张,而且,这些基本可行能力的发展是有利于经济的繁荣和发展的。[27]中国发展的事实证明了这一点,应该看到,改革开放以来中国经济取得巨大成就的重要原因之一是国家在一定程度上对个人和企业的放权和松绑,给予公民个人相当程度的政治和自主的权利,极大地释放了个人和企业的创造性和发展空间,可以说,一定程度上的政治开放和民主推动了中国经济过去的繁荣。但经过三十年的发展,一方面是政治和行政权对经济和社会的控制更加牢固,官本位更加严重,一方面是公民的政治和民主权利方面的进展不大,已经不能继续为经济的健康发展提供制度性的空间,所以,必须进行更深层次的改革,以民主的进展推动民生的繁荣。

  政治上的平等是经济上平等和财富分配更加均等的制度性基础。经济学家缪尔达尔观察到,后发的现代化过程中的国家的“经济发展通常导致了财富和权力的更大集中”,这种政治和社会权利上的不平等反过来阻碍了经济的继续进步,而均等化的增加将帮助发展而不是很多人担心的阻碍发展。[28]他在另一个地方更明确地指出了政治和社会平等与经济平等和更高的生产率的关系,他说“因为社会不平等是经济不平等的一个主要原因,同时经济不平等又加剧了社会不平等。”[29]而“由于社会不平等对于发展相当有害,结论必然是,更大平等也会带来更高的生产率。”[30]

  必须看到,今日中国的经济发展如果要启动内需的话,就需要更大程度的财富的均等化,而要实现财富的均等化和共同富裕,就不能仅在经济上做文章,必须进行深入的政治改革,破除特权阶层对权力的垄断,给更广泛的社会阶层,尤其是普通劳动者阶层以应有的政治权利和民主权利,以政治和社会的平等推动经济的平等。在贫富分化和差距越来越严重的今天,必须看到导致分化背后的根本原因就是政治体制,如同布坎南曾经一再指出的那样,有政治和制度上的正义,才会有经济上的正义:“也许更重要的是政治决策中制度也要公正和正义。这个体现‘经济上正义’的任何社会结构中至关重要的要素往往完全被社会主义的市场批评家所忽视。如果要做政治调整的话,政治比赛本身必须体现公正的原则,甚至比有时属于市场交易的公正准则更为重要。”[31]一个开放的而不是封闭的、民主的而不是独断的、具有包容性而不是排斥性的政治体制允许更广泛的民众参与到公共政策的讨论和制定中来,阿玛蒂亚 森指出:公开的辩论和言论自由以及更广泛的对公共政策的参与会抑制既得利益集团对政策的垄断,带来更加良好的公平的公共政策。[32]给民众,尤其是普通的劳动者以更多的权利,不但可以制约政治和行政权力的滥用,另一方面,也可以制约资本的力量以及资本与权力的结盟对劳动者的侵害,对成更加平等的社会结构和更加公平的收入分配制度有着重要的意义。

  总之,不论是调整政治与经济的关系,明确政府的职责,还是进行法治和民主化改革,都是国家的政治制度性建设,相比于前三十年的经济建设,制度建设的任务将更为复杂,更为繁重,也因为触及到既得利益而受到诸多的阻碍,但必须从理论上和思想上认识到,只有下决心逐步地积极地进行更深层次的政治改革,才能在未来的三十年里继续持续的经济发展,从根本上转变经济发展方式,实现科学的全面的惠及全体人民的发展。    


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