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王雍君:要防止问责链在草根阶层出现断裂

更新时间:2012-06-12 23:20:51
作者: 王雍君  

  

  备受关注的民生问题中,似乎没有哪个问题比问责问题来得更重要。这一问题覆盖四个议题。首先是经济问责与民生问责的平衡。多年的“GDP挂帅”将经济问责置于政府问责体系中最优先的位置,这一体系在很大程度上淡化甚至忽视了民生问责,以至经济高速增长的成果主要转化为政府迅速扩大的“财政蛋糕”,但相对而言较少惠及普通民众(尤其是弱势群体)受益的“民生蛋糕”,“看病难”、“看病贵”等基本公共服务的短缺和高成本至今仍然困扰许多民众。校正经济-民生间的失衡最为简单有效的方法,莫过于将问责的重心逐步从经济转向民生,这也是推动政府职能转变的关键一环。确立民生问责的中心位置也与如下理念相符:在民主社会里,政府得自人民的财政资源,应按人民的意愿使用,并致力产生人民期望的结果。民生问责有助将在政府与人民之间建立想血肉相连的关系,并因此而加强执政的合法性基础。

  其次,民生问题应从侧重“投入问责”转向侧重“产出问责”和“成果问责”。强调“保民生”—保障民生领域有充足的资源投入—虽然十分重要但却远远不够,因为在政府施政能力和管理能力严重不足时,花再我的钱也很可能无法有效地解决问题。易言之,有投入(资源保障)未必有产出,有产出未必有成果。所以,关注的焦点必须是:在民生领域中投入的资源,究竟得到了怎样的产出和成果?如何计量和评价它们?这些产出和成果令人满意吗?这是当前问责领域中相当普遍的认知盲点。

  第三,民生不可超越能力。政府的本质是服务人民。体现在民生领域,要求民生服务的数量、质量、成本、及时性和可得性应尽可能令民众满意,这是政府的责任和义务。另一方面,也应看到“民生很昂贵”、“亲民很容易”、“民众的期望值很高”,三者结合起来不难让人们推论:从某种意义上讲民生也是“笼中虎”,放出容易收回难。因此,任何情况下都应牢记:民生应约束在资源能力之内。任何政府都不应做超越能力之事,民生也不例外。况且,稀缺资源在经济社会发展和民生服务之间的平衡配置对于中国这样的发展中国家而言依然十分重要。

  第四个议题是民生的基层主导。在民生领域澄清政府角色以及政府间事权、财权边界很关键。角色不清、职责不明将导致低效率。平均而言,中国的基层政府(县与乡镇、甚至还有“村”)为70%以上的中国人提供了70%以上的公共服务,很少有其他国家的地方政府能够与此相提并论。这个事实意味着:民生问责体系的建构和运转,重心在基层。以此言之,如果要在民生领域积极作为,加强基层政府的财政能力和统筹规划基层民生事务的能力至关紧要。这进一步要求反思和质疑得到日益强化的“垂直管理”体系。垂直管理体系的主要特征是部门主导,强调自上而下的控制。在这种体系下,即使纯属基层事务的那些项目立项、资源分配权也集中在上面,久而久之便塑造出习惯于听令行事。缺乏自主创新和统筹规划能力的基层政府。这是当前政府间体制的巨大软肋,不可不察。

  长远来看,民生问责体制的确立和改革,就其重要性紧迫性而言,没有哪一个议题能够与改革政府间体制(财政体制与行政体制)相提并论。政府间体制改革的核心是“条条”(上级部门)与“块块”(基层政府)的关系,本质上也是集权与分权的关系。过度的集权(部门集权)和碎片化式的部门主导,系统地削弱了基层政府的施政能力和统筹规划当地民生事务的能力。一个能力不足的基层政府将无法胜任民生的重任,而这个重任不可能转交高层级政府—对于高度贴近基层、贴近社区、贴近民众的民生领域而言,高层级政府太大了,无法有效地获取分散和动态性的民生信息。即便在信息与通讯技术高度发达的今天,基层政府在民意与民生方面的信息优势也是高层级政府无法企及的。另外,相对于高层级政府而言,当地民众和监督机构能够更为有效地监督基层官员的所作所为,以及更好地对其管理绩效和工作绩效作出评估。

  直到今天,我们依然习惯于以“运动模式”推动大规模的经济社会事务—比如“村村通公路”、“乡乡有电脑”。但在民生领域,大量具体事务不可能通过一刀切式的“运动模式”和一刀切方式来妥善管理。最贴近民众的基层政府—“草根”—在这个方面享有巨大优势。现行政府间体制的最大弱点(也是弊病)就在于无法激发出这种优势。

  垂直管理只应严格地限于那些具有显著辖区间外部性的事务—例如规模较大的农村水利设施的规划。对那些纯属当地辖区范围内的“地方事务”,决策权应下放到最贴近民众的“草根”政府—首先是乡镇、其次是县级政府。“村”在宪法上虽然不是一级正式的政府,但长期以来履行了许多政府职能,民生服务是其中最主要的部分。

  迄今为止,乡村缺乏有效治理问题已经成为妨碍民生问题妥善解决的主要原因。中国的党政系统拥有强大的实力和能量,官僚机构和官员数量也相当庞大,但在草根层次却十分薄弱。直到今天,草根层次的政权既缺乏健全的组织架构、也缺乏必要的决策权、更缺乏充分的资金落实高层级政府有关民生的政策。在现行垂直管理的体制下,自上而下的问责可以延伸到县级政府。然而,民生领域中的大量问题—比如垃圾处理、乱砍乱伐、违规占地建房的处置、食品与药品的卫生与安全管理、土地和水资源污染的防范与整治,往往出现在草根层次。草根政权的虚弱,导致上级政府和当地民众对于民生领域出现的种种失职、渎职和不作为,难以实施真正的问责。自上而下的问责链在草根阶层出现断裂。

  当务之急在于:需着实花一番功夫梳理当前的政府间体制。改革的主线应牢牢锁定为加强基层政权,系统和持久地提升其治理能力。为此,首先需要着手推动旨在加强基层财政的新一轮财税体制改革,改革的重点是在划清基层事权责任的基础上,将更多的财政资源从高层级政府转移到基层政府,以此从根本上改革财权与事权的纵向配置严重失衡的格局。其次,大幅削减对基层政府的专项转移支付,将相应的资金和决策权系统地转移给基层政府,由基层财政部门统筹管理这些资金。为配合这两个方面的改革,应一并加强基层政权(尤其是乡镇政权)的组织机构建设。县以上政府(包括其直属部门)的角色与职责需要做相应的调整:对于那些纯属基层事务(没有外部性)的民生服务,它们只应是服务标准的制订者、监管者和技术援助者。另外,特别重要是:县和县以上政府的直属部门数量应在职能整合的基础上大幅削减。对于加强基层政权的治理能力和有效应对民生问题而言,推动真正意义上的“在部制”改革实现已经严重碎片化的政府职能的全面整合,其深远意义无可估量,尽管这项改革十分艰难。


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文章来源:观察者网
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