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张德峰:农村信用合作社:民主困境与法律突围

更新时间:2012-05-25 13:19:56
作者: 张德峰  

  

  【摘要】我国农村信用合作社的民主管理经历了一个曲折的发展过程,其当前的民主困境主要表现在民主管理主体缺失、民主参与利益丧失、民主管理外部环境缺乏三个方面。法律制度的合理安排有助于我国农村信用合作社民主困境的突围:首先,解决民主管理主体缺失的途径包括明确信用合作社的“合作社”法人属性,同时,在保障民主管理有效的前提下允许农村信用合作社吸收非社员股金;其次,解决民主参与利益丧失的途径在于保障社员的利益,包括调整“投资股”与“资格股”之间的利益分配关系,约束信用合作社的内部人控制;第三,解决民主管理外部环境缺乏的途径在于保障农村信用合作社的独立,这要求按照独立原则改造信用合作组织体系,改革信用合作监管体制。

  【关键词】农村信用合作社;民主;困境;法律制度

  

  我国信用合作社的民主管理经历了一个曲折的发展过程,尽管以民主为导向的信用合作社改革从来没有停止过,但民主困境一直是不争的事实。当前,有关信用合作社的改革探索继续进行,一批信用合作社正在实施“去合作社化”改革,[1]但这毕竟只是其中的一部分,只要信用合作社继续存在,其民主困境的突破和民主管理的完善始终是需要研究的课题。民主与法治存在与生俱来的亲缘关系,充分、有效的民主离不开法律制度的规范和保障。

  

  一、合作社的民主属性与我国信用合作社的民主困境

  

  (一)合作社的产生及其民主属性

  人类社会的合作思想和实践很早便已出现。据有学者考证,柏拉图的《理想国》中就包含朴素的合作思想,但一般认为16世纪托马斯·莫尔的《乌托邦》和康帕内拉的《太阳城》两书中的合作思想,是近代合作社思想产生的标志{1}(P. 131-132)。 19世纪二、三十年代,空想社会主义的代表人物圣西门、傅立叶和欧文开始了他们在理论和实践上对合作社制度的神圣追求。1844年,受欧文合作制思想的影响,在英格兰纺织工业中心曼彻斯特市郊的小镇罗虚代尔,28名失业纺织工人创立了世界第一个成功的合作社—罗虚代尔公平先锋社(the rochdale society of equitable pioneers)。此后,合作社从理想主义转向实用主义,农业合作运动迅速在欧美国家推广开来{2}(P.27)。马克思主义者也重视合作社,恩格斯在其1886年致奥·倍倍尔的信中写到,“在向完全的共产主义经济过渡时,我们必须大规模地采用合作生产作为中间环节,这一点马克思和我从来没有怀疑过。”{3}(P.657)因此,合作社组织在社会主义国家更是普遍存在。今天,国际合作社联盟(ICA)的成员组织有235个,社员总数近7.5亿,分布在125个国家。[2]

  合作社自其产生之日起便同民主具有不解之缘,这种亲缘关系并非偶然。首先,从外部来看,合作社本身便是民主的产物。在专制制度下,合作社之类的结社难以有存在的空间,而民主制度则为合作社的产生提供了土壤。其实,民主制下的人们通过加入合作社也可以使得自身获得更好的发展,正如托克维尔在分析美国的结社运动时指出的,“在民主国家里,全体公民都是独立的,但又是软弱无力的。他们几乎不能单凭自己的力量去做一番事业,其中的任何人都不能强迫他人来帮助自己。因此,他们如不学会自动地互助,就将全都陷入无能为力的状态。” {4} (P. 636 -637)其次,从内部来看,合作社必须遵循民主的原则才能顺利运行,才不致于偏离合作社的初衷。例如,在罗虚代尔办社的八项原则中,[3]便存在“一人一票”的民主原则,其社章规定:社员大会是合作社的最高权力机关,合作社一切重大事项都必须经社员大会讨论决定,合作社管理人员由社员大会选举产生。在表决时,每个社员无论股份多少,每人只有一票权力。确立这一民主原则的目的就是为了保障社员之间具有平等的权力,有利于充分发扬民主,避免少数人用股份控制合作社。

  合作社的民主属性和特征得到国际社会的广泛承认。1895年国际合作社联盟成立时,罗虚代尔社的办社原则被列入联盟章程作为国际合作联盟的办社原则,即罗虚代尔原则。1995年,在英国曼彻斯特召开的国际合作社联盟100周年代表大会修订通过了《关于合作社特征的宣言》,再次确认了合作社的民主属性:(1)合作社被定义为“是人们自愿联合、通过共同所有和民主管理来满足他们共同的经济和社会需求的自治组织。”(2)合作社的基本价值是自助、民主、平等、公平和团结。(3)在合作社的7条基本原则中,[4]“民主的社员控制”是其中之一,即:合作社是由社员控制的民主组织,社员主动参与合作社的政策制定和决策。由社员选举出来管理人员要对社员负责。在自然人自愿联合的基层合作社,社员有一人一票的平等投票权,其他层次的合作社也要以民主的方式组织。我国于1985年被接受为国际合作社联盟的成员,代表为中华全国供销合作总社。

  专门的信用合作社(不管是农村还是城市)的产生要晚于一般的合作社组织,1849年德国人雷发巽创立了第一个信用合作社,拉开了农村金融合作的序幕。但是,作为合作社的一种组织形式,信用合作社当然具备民主的本质属性。

  (二)我国信用合作社的民主历程

  1923年6月,中国华洋义赈救灾总会倡议成立了我国第一个信用合作社—直隶香河县城内第一信用合作社。[5]此后,信用合作社在我国开始得以发展。但是,早期国民党政府时期的农村合作运动有浓厚政治色彩,是以政府为主导的强制性制度安排,合作社组织的建立与发展被纳入政府的政治经济决策体系之中{5}(P.53)。国民政府统治者甚至“通过排斥、剥夺其他主体在信用社的股权而变更了信用社的原有产权安排,把信用社变成了国家银行基层组织。广大贫苦农民不但不能从农村合作金融制度中获得利益而且还可能受害,农村信用合作制度的变迁难以取得良好的绩效成为必然。” {6}(P.133)显然,缺乏自治、自愿的信用合作总体来说无人民(社员)当家作主可言。

  新中国的信用合作社始于1951年,[6]从1951年至1957年间,信用社的民主原则得到了承认,但民主的行使一开始并不很充分。[7]1958年至1960年间,人民公社化的政社合一模式使得信用社的民主基础丧失殆尽。[8]从1960年到1978年间,信用社得到了调整恢复,但一直受到国家银行的严格管理。[9]1979年,国务院恢复中国农业银行,信用合作社成为农业银行的基层机构,“民办”性质正式转变为“官办”性质,中国信用合作社的民主基础再一次完全丧失。

  新一轮的民主化改革始于1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》,改革的核心是把信用合作社逐步改为由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织。改革的步骤是使得农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系,对其业务管理和金融监管分别由信用合作社县联社和中国人民银行承担,然后按合作制原则加以规范。1997年,中国人民银行发布《关于进一步做好农村信用社管理体制改革工作的意见》,强调民主管理,并提出“建立健全社员代表大会和理事会、监事会制度,发挥民主管理组织的监督作用”,同时制定了《农村信用合作社管理规定》、《农村信用合作社县级联合社管理规定》和《农村信用合作社示范章程》,突出信用社和信用联社的“民主管理”属性,并分别为其设立了社员代表大会、社员大会和监事会等民主管理组织。此后,国务院和中国人民银行、银监会的有关文件都体现了对信用合作社“民主管理”的强调。

  (三)当前我国信用合作社的民主困境

  自新一轮民主化改革以来,我国信用合作社的民主管理状况有所改善,农村信用合作社组织也得到了较好的发展,但是,这种改善仅仅是相对而言的,当前我国信用合作社的民主管理陷入困境已是不争的事实,这主要表现在以下三个方面:

  第一,民主管理主体缺失。中国人民银行发布的《农村信用合作社管理规定》第3条将信用社的“社员”限定为“农户以及农村各类具有法人资格的经济组织”。但是,我国当前信用社的入股成员却不是或主要不是社员,从而导致信用合作社民主管理主体的缺失。首先,大多数信用合作社并非真正由社员入股组成。20世纪90年代初期,许多信用合作社已将原有社员股金大部分或全部清退,对于那些没有清退股金的信用社,也由于其产权主体的不断更替,使得“绝大多数合作社企业也已经找不到最初的出资人。” {7} (P. 440)其次,有些信用社虽然有社员的“入股”,但非真正意义上的社员入股,而是以“储”代“股”,即以“债权”替代“股权”,不管信用合作社经营得好与坏,是盈利或资不抵债,都同“社员”无关,信用社则对“股金”采取固定按年付息的办法,只是叫法上称为“分红”。总之,真正符合社员入股的信用社已为数不多,据统计,“目前,农村信用社的实收资本中,入股资金约占实收资本的20%左右”{8}(P. 97)。在这种状况下,我国信用合作社社员参与民主管理就不可能成为一种普遍的现象。

  第二,民主参与利益丧失。首先,我国的信用合作社基本失去了互助的性质。据统计,自1984年以来,信用合作社的农户贷存比例一直下降,2000年已降至0.19,即信用合作社向农户发放的贷款还不到其向农户吸收存款的1/5,农户资金“非农户化”严重,使原来就短缺的农村资金外流到城市和其它行业{9}(P.6-7)。现在,“我们可以较确定地认为,我国农村信用合作社已经完全丧失了非盈利性。”“农信社尽管还保有部分互助性,但在本质上已成为商业银行。” {10}(P.46)其次,民主参与权(主要指选举权、决策权等)流于形式,内部人控制严重。1996年后,我国信用合作社建立了类似于公司治理结构的社员代表大会、理事会和监事会三权分立的治理结构,以期真正实现民主管理。但是,“三会”并未发挥应有的作用,例如,据调查“某市38家基层农信社,1999年、2000年没有一家的‘理事会’作过重大事项的决定、决议,‘社代会’只是为了迎合上面的要求,完成上面的任务,应付检查、考核而敷衍为之,‘监事会’更是形同虚设。”{11}在这样的情况下,社员的民主参与权也只能是流于形式,在民主选举方面,很多信用合作社主任(或理事长)、监事等的提名程序从来就没有真正对社员公开,信用合作社的内部决策实际上被内部人控制。

  第三,民主管理外部环境缺乏。我国当前农村信用合作以省(直辖市)为系统,地(市)级信用联社撤销后(有些地区还保留着),[10]从各省级信用联社到县级联社再到基层信用社(在实行统一法人[11]的地区县联社即为基层信用社),形式上由下至上层层持股,从法律上看,下一级信用机构是上一级的股东。但自2003年以来,省级联社被省级政府授权代表省政府行使管理职能,[12]这种“管理”在现实中变异为干预和控制,各层级信用社之间变成行政隶属关系,民主管理难以有效行使,例如,在民主选举权上,省联社主任由省政府推荐任命,省联社再控制县(区)联社,后者再任命基础管理人员,由此,整个系统的民主选举程序正好颠倒过来,社员的民主权利旁落。在经营自主权上,“省地方政府追求地方经济发展的冲动会刺激其寻求对信用社金融资源的支配和控制,信用社的经营和管理难以不受干预和控制。事实上,在原有的管理体制下,省地方政府已经实际上控制着一定的信用社的金融资源。”{12}(P.42)显然,缺乏独立自治的信用合作不可能有充分、有效的民主管理可言。

  

  二、信用合作社法律属性的定位与非社员法律地位的界定

  

  信用合作社的成员不是(或主要不是)社员的现实使得其缺乏民主管理的主体,本文认为,导致这种结果的主要原因在于现行制度并未将信用社定位为“合作社”法人,而是一个以营利为目的的市场主体,法律应当纠正这一偏差。同时,为有效解决当前信用社中广泛存在的“非社员”问题,在保障社员能够进行民主管理的基础上,法律也可以允许合作社吸收非社员股金,承认并界定非社员的法律地位。

  (一)信用合作社的“合作社”法人属性

  根据我国现行立法,信用合作社的法律属性应当为集体所有制企业法人。即宪法第8条载明的,“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济。”[13]“企业法人”由《农村信用合作社管理规定》第2条第2款明确,“农村信用社是独立的企业法人,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《政法论坛》2011年第6期
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