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邹奕:论我国宪法中国家元首的认定——基于认定方法的检讨

更新时间:2012-05-23 21:31:26
作者: 邹奕  

  

  【摘要】基于各种复杂的原因,中华人民共和国的四部宪法均未明确规定何者为国家元首,从而客观上造成了宪法认识层面的偏差与宪法实施层面的障碍。关于何者为宪法上的国家元首,学界探讨已久,既有的认定方法或基于政治实践、或基于宪法文义、或基于立宪原意。然而,由于各种条件的限制,前者忽视了宪法文本与政治实践的区别,后者模糊了宪法文本与立宪原意的界限。相比之下,基于宪法文义的认定方法更具合理性与可行性,但其既有的具体认定标准——“实质的最高权力”标准与“一般的元首职权”标准均存在逻辑上的局限。通过对既有认定方法的检讨,宜将国家元首的下列基本特征作为认定标准:国家元首是国家对内对外的最高代表,它是国家机构中具有独立性和常设性的首脑部分,并享有实体性或程序性权力。依此认定标准并根据宪法文本,我国四部宪法中的国家元首分别为国家主席、全国人大常委会、全国人大常委会委员长以及国家主席。

  【关键词】国家元首;认定方法;政治实践;立宪原意;宪法文义

  

  一、问题的提出

  

  在一国的内政外交中,国家元首发挥着实质性或象征性的重大作用。宪法秩序的构建与宪法实践的推进在很大程度上有赖于国家元首制度的健全和完善。而健全与完善国家元首制度又必须以国家元首的明确为前提。众所公认,作为国家的根本大法,宪法是认定国家元首直接而首要的依据。在部分国家,宪法对于特定机关的国家元首性质有明文规定。[1]自不待言,这一特定机关即宪法意义上的国家元首。但问题在于:其他国家的宪法对于这一问题没有明示。因此,通过宪法文本,我们难以直接断定何者是国家元首。中华人民共和国历史上的四部宪法即属于此种情况。从1950年代开始,围绕这一问题,我国学界、政界在制宪、修宪实践以及学术研究中曾有过多次探讨,相关论著并不鲜见。而且,在1954年宪法与现行宪法制定前后,“国家元首”入宪问题还曾引起较为普遍的关注、讨论甚至争论,但基于各种复杂的原因,我国宪法的有关规定始终付之阙如。[2]

  以1954年宪法与2004年修正后的现行宪法为例,两部宪法均设有题为“中华人民共和国主席”的节。但就具体规定而言,“中华人民共和国主席”缺乏明确的定性。通过表1可知,除1954年宪法中的最高人民检察院和现行宪法中的中央军事委员会以及两部宪法中的国家元首以外,其他中央国家机关均有明确定性。有学者认为:“全国人民代表大会和它的常务委员会,以及中华人民共和国主席均属于最高国家权力机关”[4]。依照这一观点,国家主席也属于最高国家权力机关,是其组成部分。但从1954年宪法第二十一条以及现行宪法第五十七条的规定来看,这一观点显然缺乏宪法规范的支撑。

  初略观之,我国国家元首的认定只是一个“名”的问题,其对于国家实质权力的配置和运行似乎无足轻重。但“名不正”毕竟“言不顺”,在我国,国家元首不明客观上造成了宪法认识层面的偏差与宪法实施层面的障碍。这一点在我国的对外交往中体现得尤为显著。国家元首的认定直接关系到外交豁免和外交规格、礼仪等一系列问题。但是,“一个国家实行何种类型的元首制,由该国宪法规定,国际法没有规定任何规则。”[5]由此观之,认定国家元首具有理论与现实的双重意义。[6]

  2004年通过的第二十七条宪法修正案为国家主席进行国事活动提供了规范依据。[7]二十年以来,国家主席在事实上也确实发挥着国家元首的作用。但尽管如此,学界关于现行宪法中国家元首的认定仍存在一定分歧[8]。而至于1954年宪法、1975年宪法与1978年宪法中国家元首的认定,学者们在认识上就存在更大的分歧,迟迟难以达成共识。由于既有认定方法的局限,现有理论不仅在论证我国国家元首的设置现状时存在障碍,在评述其历史沿革时更是力不从心。有鉴于此,本文将就既有的认定方法分别进行述评并提出新的认定方法,而后以此为基准来认定我国宪法中的国家元首。

  

  二、检讨:既有认定方法之局限

  

  国家元首的认定也被称为国家元首的识别、辨认,它是建立在这一前提上的:近现代国家必定存在作为国家元首的特定国家机关。若一国根本不存在国家元首,那么所谓的认定也就失去了对象。笔者认为,这一前提当然成立。近代以来,凡是具有国际人格的主权国家,都设有作为国家元首的具体机关,尽管该国的宪法不一定明示该机关就是国家元首。正如许崇德教授所言:“世界各国无论历史多么不同,幅员大小、人口多寡和发展水平多么悬殊,社会制度与政治制度又相互差异,但每一个主权国家都有自己的元首或由特定的机关行使元首职权,这几乎是没有例外的。”[9]而龚祥瑞教授也认为:“每一政治团体都有它的元首。尤其是现代国家,各个都有元首,这是政治学上普遍公认的定论。”[10]

  当然,若要识别宪法意义上的国家元首,则又必须证立另一前提:即使缺乏“国家元首”的明文表述,宪法也会对充当国家元首的国家机关或其组成部分有所规定。应该说,这一命题同样是毋庸置疑的,原因在于:对于近现代的世界各国而言,国家元首或属于行政、立法分支,或超然于三权之外,在实质上或形式上行使着至关重要的国家权力。而作为授予和配置国家权力的组织法,宪法不可能将其遗漏。

  综上所述,可以确证,在中华人民共和国历史上,国家元首一直存在,尽管在不同的历史阶段其所对应的国家机关不尽相同。另外,虽然我国四部宪法都没有明示何者为国家元首,但这并不代表其没有规定我国的国家元首制度。

  我国宪法学界并不否认上述两个前提,也不否认对我国国家元首进行认定的可能性。从1950年代开始,宪法学者分别采用以下方法对我国国家元首进行认定。

  图1 宪法学界关于我国国家元首的既有认定方法 [11]

  如图1所示,基于政治实践的认定方法与基于立宪原意的认定方法以及基于宪法文义的认定方法是宪法学界认定国家元首的三种主要方法。但在方法论路径上,前者与后二者却迥然有别。前者是事实导向的,其据以认定的基础是政治实践,属于对宪法规范的“异观察”;后二者都是规范导向的,其据以认定的基础是文本规范,属于对宪法规范的“自我观察”。后二者都涉及到对宪法规范的解释,但前一种方法的理论基础是立宪者原意说,倾向于主观论;而后一种方法的理论基础则是文本意图说,倾向于客观论。在笔者看来,图1中所示的认定方法及其具体标准都或多或少地存在局限,下文将分别展开予以探讨。

  (一)基于政治实践的认定方法及其局限

  采用这一认定方法的学者试图从政治实践中寻找事实依据来认定我国的国家元首。例如,有学者认为以下两点可以证明我国国家主席的国家元首性质:其一,“从国家主席的实际活动来看,国家主席在实际的国家政治活动中充分演示了国家元首的角色”;其二,“从媒体报道来看,外国通讯社乃至我国的官方报刊电视广播在报道我国国家主席的外交活动时也通常称国家主席为我国的国家元首。”[12]又如,有学者通过考察国家主席的政治与外交活动得出结论:“……加之,近些年来,国家主席在国家实际政治生活中,充分演示了国家元首的角色;在对外活动中,以国家元首的名义出访和接待来访,事实上被友邦国家认为是中国国家元首。我们可以认为,中国国家主席就是中国的国家元首。”[13]

  采用这一认定方法的学者往往从我国和外国政府的官方表述中寻找“国家元首”的称谓。据查证,1997年10月29日《中美联合声明》中8处“两国元首”的表述是学者们引证较多的例子。[14]不可否认,这一表述既表明了我国政府对于国家主席的定性,又反映了美国以及国际社会对于我国国元首制度的认识。

  此外,以下两处表述也可以证明:国家主席作为国家元首在较大程度上得到了官方的认可。其一,2004年3月,全国人大常委会副委员长王兆国在《关于〈中华人民共和国宪法修正案(草案)〉的说明》中指出:之所以要将“国家主席进行国事活动”写入宪法,“主要的考虑是:当今世界,元首外交是国际交往中的一种重要形式,需要在宪法中对此留有空间。”[15]言下之意,国家主席就是我国的国家元首。其二,在中国政府官方网英文版中,“The Presidency of the Peoples Republic of China”板块有如下介绍:“The President of the Peoples Republic of China is the Head of State, as well as the supreme representative of China both internally and externally.”[16]中文译为:“中华人民共和国主席是国家元首,是中国对内对外的最高代表。”其中,“Head of State”的中文释义即“国家元首”。[17]

  类似的事实性材料不乏其例。这一认定方法往往体现在对国家主席的定性上。尽管从使用频率上看,该认定方法仅仅是识别我国国家元首的辅助性方法。但在当今宪法学界,该方法仍被部分学者所使用。

  从现实层面考量,该认定方法的确有力地说明了:国家主席发挥着国家元首的作用。然而,其依然无法在宪法规范意义上证立“国家主席即国家元首”这一命题。这多少反映了理论的无奈:由于宪法文本语焉不详,或许只能从政治实践中寻求答案。

  从狭义宪法学即宪法释义学的视角来考量,认定宪法中的国家元首显然无法脱离宪法本身,“宪法中何者为国家元首”毕竟不同于“何者更适合作为国家元首”以及“何者充当了国家元首”。从这个意义上说,基于政治实践的认定方法实质上是以政治实践的实然来倒推宪法规范的应然。由于罔顾了规范与现实的区别,这一方法至多只能反映政治实践意义上的国家元首制,而终究无法在规范层面识别国家元首。尽管这些政治实践或许符合我国的国情并实际发挥了一定功效,但却存在偏离宪法规范的嫌疑。

  有学者指出:“宪法学是在法体系内的、规范导向的、直接或间接为宪法解释服务的研究,是法律系统的‘自我观察’。”“这决定了宪法学应该以宪法文本为中心,坚持以‘规范性’为基本特征的法学品格”[18]。应该说,这一立场同样适用于我国宪法中国家元首的认定。

  (二)基于立宪原意的认定方法及其局限

  采用这一认定方法的学者试图从有关制宪与修宪的文献资料中寻找涉及“国家元首”的观点,从而确定何者为立宪或修宪原意中的国家元首。尽管在很长一段时间里,宪法学者尚未自觉地使用这一方法来探究宪法规范的含义,但我们并不能否认立宪或修宪原意对于当今我国宪法学界的巨大影响。

  综观1950年代中后期至1980年代初的宪法学论著,它们几乎无一例外地将1954年宪法中的全国人大常委会以及国家主席认定为集体的国家元首。而其中相当一部分论著的论证过程比较简单且大体相同,即引用刘少奇《关于中华人民共和国宪法草案的报告》(以下简称宪草报告)中的论断进而得出结论,即:“适应我国的实际情况,并根据中华人民共和国成立以来建设最高国家权力机关的经验,我们的国家元首职权由全国人民代表大会常务委员会和中华人民共和国主席结合起来行使。我们的国家元首是集体的国家元首。”[19]必须承认,这一论断对于当时直至后世的学界以及政界影响极大。正是基于这一论断,有学者认为:从立法精神来看,“1954年《宪法》所确立的国家元首制度仍然是一种个人和集体相结合的元首制度。”其理由便是:“宪法的起草者和国家制度的设计者们的初衷就是安排一种和人民代表大会制度兼容的元首制度。”[20]

  若考察1954年宪法的制定及通过的具体情状,应该说,这一认定方法及其认定结论具有一定的合理性,主要依据有二:

  一方面,就现有的资料来看,当时宪法起草委员会委员们的主流意见确实是反对将国家主席定性为个体的“国家元首”。

  表1 宪法起草会议全体会中反对将国家主席定性为国家元首的观点示例[21]

  通过表2可知,持该观点的宪法起草委员会委员既包括党和国家领导人,也不乏权威的法学专家。而其中,毛泽东个人的表态又无疑有着重大的影响力。另外,刘少奇所作的宪草报告经过了宪法起草委员会第九次全体会议的讨论,其论断在很大程度上代表了宪法起草委员会大部分委员的共识。[22]事实上,在这次会议上,张治中曾就宪草报告(草稿)提出建议:“宪法草案意见的说明,对第27条的中华人民共和国主席,很多人会主张是‘元首’,是否要说明一下,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《政治与法律》2012年第3期
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