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谌洪果:“枫桥经验”与中国特色的法治生成模式

更新时间:2012-05-15 09:35:23
作者: 谌洪果  

  我们是否可以据此建构起某种新型的国家一社会关系,将国家为主体、社会为背景的经验,创造性地转化为社会为主体、国家为背景的经验?

  (二)“枫桥经验”的推进机制:“你们不要忘记动员群众。经常要蹲点,做这种工作”

  就在毛泽东对“枫桥经验”发出试点推广批示的同一天中午,他又同当时的公安部长汪东兴进行了一次谈话,他说:“你们公安部,日常的具体工作很多,但最重要的一条,是如何做群众工作,教育群众,组织群众,做一般性的公安工作,比如说对地、富、反、坏、右分子的监督、教育、改造工作,应通过群众来做。从诸暨的经验看,群众起来之后,做得并不比你们差,并不比你们弱,你们不要忘记动员群众。……你们经常要蹲点,做这种工作。”[12]毛泽东的这段谈话中有两个关键词,一是“动员”,二是“蹲点”。事实上,动员群众和蹲点调研这两点恰好正是“枫桥经验”在制度发展过程中的典型推进方式,这种方式体现在诸如发动群众、召开周年纪念大会、报刊宣传、下发文件、蹲点调查、开经验现场会等动员型实践当中。

  尽管在表面看来“枫桥经验”的确存在发展的高峰低谷,但就当地政府而言,它们一直都没有停止过对“枫桥经验”的挖掘和推广宣传的努力,力图使这一传统得以延续下去。可以说,当地的每一届政府都把“枫桥经验”作为一个必须认真重视的政治资源。在这个意义上,“枫桥经验”并没有出现中断的情况。所以需要关注的是,每当“枫桥经验”出现相对低潮时,当地政府和官员主要是通过哪些方式、采取了哪些策略,让这一经验重新焕发新的光彩。总结起来,大概有以下三种做法:

  第一,地方政府积极做建议说服工作;推动上级蹲点调研,最后得到肯定,下发文件,总结推广。最突出的例证是1991年当地政府为了使“枫桥经验”得到推广重视,派人到公安部、司法部等中央部门进行宣传推介工作。“枫桥经验”在1991年得以复兴,得益于当地一些对“枫桥经验”有着深厚感情的干部的不懈努力。他们走上层路线,得到公安部、司法部相关领导的支持,然后又通过新华社等媒体的配合,获得了浙江省委的直接支持。这一过程体现了通过体制内的“自下而上”的努力而达致制定“自上而下”的政策的动员机制,也反映出当地领导官员具有相当的政治敏锐性,他们在作说服上级的工作时,往往会利用当时的中央文件和工作报告,来保证“枫桥经验”在政治大方向上的正确性[13]。

  第二,配合上述工作,召开周年纪念大会和各种现场会,进行汇报总结的仪式化活动。在“枫桥经验”发展的过程中,召开各种纪念大会和现场会,一向是重大的政治“节目”或事件,比如1973年,当地召开了十周年现场会,掀起了学习“枫桥经验”的热潮。1999年,浙江省委组织推广“枫桥经验”现场会。此外更重要的是在中央和省委组织下先后隆重召开了“枫桥经验”的30周年、35周年、40周年纪念大会,其规模和影响也一次比一次重大。而在每一次大会召开前,都会组织编纂各种纪念文集。这些纪念文集基本都是由枫桥镇各部门、各村社自身学习推广“枫桥经验”的成果汇报和总结,它们基本都会将取得的成绩归功于认真学习“枫桥经验”、始终坚持以“枫桥经验”作为旗帜和方向的结果。这些大会和相关的汇报式的纪念文集,具有强烈的公开性和仪式化的特征。它们既是宣传普及,也是重塑和强化枫桥精神的过程。

  第三,通过《人民日报》和其他各种地方党报的宣传推广,使其产生重大影响。利用传媒加强宣传,是“枫桥经验”不断推广发展的一种重要方式。《人民日报》就多次报道“枫桥经验”:1977年12月21日,《人民日报》第二版登载专文《高举毛主席树立的枫桥红旗,依靠群众加强专政》,并配发评论员文章《依靠群众加强专政的好经验》,向全国推广这一经验;1978年2月20号《人民日报》的综合报道《喜看公安战线的好形势》中再次肯定了枫桥经验的意义;1979年,《人民日报》发出《摘掉一顶帽、调动几代人》的通讯,掀起全国学习“枫桥经验”的热潮;1999年12月1日,《人民日报》头版头条发表通讯《立足稳定和发展--浙江诸暨“枫桥经验”纪实》,配发评论员文章《“枫桥经验”值得总结和推广》;2003年11月22日,《人民日报》头版头条发表通讯《让我们的社会安定和谐--浙江省诸暨市创新“枫桥经验”纪实》,并加编者按:2004年6月12日,《人民日报》头版右上发表通讯《平安是福和谐为乐--浙江省诸暨市创新“枫桥经验”纪实》,配发评论员文章《“枫桥经验”的启示》。至于其他各种地方党报的宣传,更是非常之多,可以说,当地党委和政府在打好宣传牌、正面推广“枫桥经验”的积极意义方面,富有经验和心得。

  从以上三方面的总结可以看出,“枫桥经验”的发展方式整体上呈现出政府推进型的运动特色和动员机制。这种变迁模式当然体现一种家长主义的管理方式,无形中把所有的人民群众都纳入到一种政府的运作体系当中,但是,它并不完全意味着国家对于社会的全面支配和控制。从制度变迁的层面看,“枫桥经验”的发展体现了无微不至的政府关注和群众性经验的有机结合。我们不要忘记,“枫桥经验”首先是枫桥人民创建的,所以“枫桥经验”长期发展所形成的传统也必然会形成政府策略对于群众性智慧的“集体学习”和“路径依赖”。同时,“枫桥经验”也不仅仅是一种地方性的经验,它之所以能够得到中央的支持和推广,归根结底是顺应了时代的要求,顺应了中国共产党在新时期治理的需要,比如最近三次《人民日报》对“枫桥经验”的报道,就分别侧重于“稳定与发展”、“和谐社会”、“以人为本”的主题[14]。

  因此,必须认识到,在由政策、经验演变为传统、制度的过程中,动员、开会、宣传、汇报等方式都具有实质性的意义,它们并非空洞的表演,反而就是这种实践本身。我们的传统其实就是这样形成的。榜样和典型的意义是无穷的,自上而下的运动也必须适应群众喜闻乐见的需要和主动参与的积极性[15]。这种独特的制度型态注定要渗透到“枫桥经验”的各种具体组织和治理方式当中。

  

  三、社会治安综合治理:构建群防群治的组织网络

  

  “枫桥经验”的具体治理方式,首要的就是体现为确立了一整套成熟的社会治安综合治理的体系。枫桥地区的社会治安综合治理基本成为了中国社会治安综合治理的典范。这一体系的运作和开展,有赖于完善的组织网络和行之有效的工作机制,也有赖于一种格式化的档案管理,以便将所有的人都纳入到这样的综合治理体系中来。

  (一)组织网络

  枫桥的干部群众继承和运用“枫桥经验”的基本精神,探索出了“组织建设走在工作前,预测工作走在预防前,预防工作走在调解前,调解工作走在激化前”的“四前”工作法。在这种工作法中,如何完善组织建设是重中之重。重视组织建设也非枫桥地区的独创,而是根源于共产党的另一个深远的政权建设的传统。为适应工作需要,枫桥镇设立了综合治理工作中心。在每个村庄,都成立了由党委和村民委员会挂帅的综治工作队,下设法制宣传组、治保会、调委会、归正人员安置帮教小组,以下皆有各种法制宣传员、护村队、调解信息员和帮教责任人,他们来自各村民小组和全体村民,又同全体村民一道构筑起“防线”。而在民营企业,各个企业都成立镇乡综治工作中心领导下的企业综治工作站,其配套组织包括办公室、工会、团组织、妇女组织、人力资源部、治调会、保卫科、安全生产克、计生协会,下面是分厂或车间的综治联络员以及最基层的班组综治信息员[16]。

  枫桥镇综合治理中心以组织的形式做到了群防群治,但着力点仍然是领导的带头作用、表率作用和责任制度。他们提出了“村子看院子,院子看班子,班子看班长,一层做给一层看,一级带着一级干”,全面推进基层组织建设。中心配备专职人员25名,由分管政法的副书记担任主任;设专职副主任1名,武装部长、派出所所长、司法所长、法庭庭长、信访办主任兼任副主任,实行同责、同权、同利,工作上分工不分家,业务上一专多能,全体人员享受专职特岗津贴。在干部维稳工作责任落实上,又建立“三包”责任制,实行分管领导“包线”,党政领导“包片”,机关干部“包村”,其工作重点首先就是要落实领导责任制,同时就治安防范而言,要建立起“城乡联动、昼夜衔接、点线面结合的全方位、多层次治安防范体系;以派出所民警为骨干,以护镇队、护村队、护楼队、护厂队为主体”的组织体系。总之,组织的网络动员起最广大的部门、干部和群众,深入渗透到了社会生活层面的各个环节。

  (二)工作机制

  组织网络虽然构建起来,但要切实有效运作,还得有赖于成熟完善的各种配套工作机制。从大的方面来说,这些工作机制包括:一是工作例会制度。综治委每季召开一次由分管副书记召集、党委书记参加的成员单位联席会议;各成员单位每月召开一次工作人员会议;综治工作中心每月召开一次工作例会,交流工作情况,分析稳定形势,提出相应对策,布置当前工作。二是情况通报制度。镇综治工作中心根据村(居、企)和协作站摸排上报情况,对前期所做工作和下月不稳定因素预测情况进行整理汇总,每月向有关部门通报。三是首办责任人制度。第一个接待的人必须认真做好笔录,进行耐心的劝说疏导,平息事态发展,并及时向主任汇报。四是维稳工作考核制度。定期对驻村指导员在指导村队伍建设、治安防范、纠纷调处和群众工作等方面进行考核,奖优罚劣。实施村维稳目标管理,把维稳工作纳入村年度岗位目标责任制,发生重大不稳定事件的实行一票否决。

  “枫桥经验”工作机制的基本目标是为了维护稳定,因而需要形成全镇性综合治理协同作战的工作合力。这种合力具体又要求“党委抓总,部门协同,镇村联动”。“党委抓总”是党委对社会治安综合治理负总责,重视社会稳定工作,经常分析治安形势,部署工作任务,解决实际问题。“部门协同”主要是加强政法部门的横向联系与配合,坚持每月一次政法部门联席会议,建立健全纠纷案件移送制度、重大疑难纠纷联调制度、综治工作统计月报制度,使各政法部门之间工作有交流。情况有汇报,职能有协调,措施有配合。“镇村联动”,是加强镇、管理处、村三级调解组织的上下联动,明确职权、事权,着力预防和化解各类民间纠纷,使民间纠纷发生率下降。为进一步规范治调组织的制度建设、工作程序和档案管理,激发治调组织争强创优的积极性,在全镇还推行“五星级”治调会管理考评制度,按照考核实绩“挂星记奖”。

  从工作机制看,主要强调政府部门之间的配合以及调动,实行“三联”(组宣联手、镇村联动、工作联考)考核制度和包村干部“反考三落实”(即包村工作向村述职,包村工作由村评议,包村工作与村捆绑考核),使机关干部的工作由被动型、应付型、任务型向主动型、宣传型、创新型转变,通过进村入户,了解群众呼声,理顺群众情绪,化解矛盾纠纷,促进经济社会各项事业全面发展。可以发现,工作机制通过政府的安排达到了健全完善,有利于维护稳定大局,对社会实施全面的监控管理,但反过来,也会促成社会和民众对于政府的一种反向制约机制。

  枫桥经验的工作机制一方面注重各个政府部门之间的协作配合,另一方面当然也强调要发挥各职能部门科学化的、以人为本的执政能力。比如,枫桥镇派出所首创了执法办案“四公开”制度,把各类刑事、治安案件的受理和立案时间、主办民警和调查进展情况、办案程序时限、办理结果和处理依据等四方面内容在派出所电子显示屏、社区警务室、村级警务栏三级公开,自觉接受群众的监督,让群众测评。同时又聘请了14位警风警纪监督员,实行开门整顿,通过多种方式和途径广泛听取监督员和社会各界人民群众的批评意见。

  所有这些工作方式和机制,有些属于传统的治理方式,有些则属于现代的治理方式。一般而言,建立具体细致的行业规范、强调数目字式的管理、接受公开的制约和监督等,都可以归于现代型的治理方式,例如枫桥派出所就在全所建立了《一日形象规范》、《岗位服务规范》、《一日工作规范》、《教育培训规范》、《值勤执法规范》五大规范化管理制度。而就传统的治理方式而言,主要侧重于综合治理的模式。“枫桥经验”中的横向联合、部门合作的工作机制,既类似于传统的“一长代三长”、“一员代三员”的联合办案的做法,但又能最大限度的避免合作所带来的越权和消解职权部门功能的弊端。

  (三)格式化治理

  “枫桥经验”的工作和责任机制与其格式化的管理流程也是不可分割的,这主要表现为一系列的规章制度、表格和档案的建立。枫桥地区在前几年推行公安、劳动、计生三家综合管理的基础上,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《法律科学》2009年第1期
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