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江利红:论行政法学中“行政过程”概念的导入

更新时间:2012-05-12 17:03:28
作者: 江利红  

  因此“各国行政诉讼的范围和条件不同,影响各国对行政行为的理解不同”。[10]在德国,行政行为是指行政机关为了调整公法领域的具体事件而采取的,对外直接产生法律效果的命令、决定或其他主权措施。[11]日本的学者在明治初期从德国引进“Verwaltungsakt”的概念,并将其译为“行政行为”,但起初对于该概念的含义存在着争议,以私法行为、事实行为、统治行为、立法行为、行政上的管理行为、准法律上的行政行为、法律上的行政行为为顺序从大到小取舍,共有七种不同的定义。[12]现在一般采用最狭义的行政行为概念,即是指“行政机关对于具体事实以公权力行使的方式宣告何为法律的行为”,[13]或者“行政机关根据法律的规定,基于单方性的判断具体决定国民权利义务及其法律地位的行为”。[14]可见,从德国、日本的主流观点来看,行政行为概念具有外部性(针对外部的行政相对人)、权力性(具有强制性)、法律效果性(变动或影响相对人权利义务)、具体性(针对特定相对人)、单方性(由行政机关单方决定)等性质,由此排除了行政处分等行政内部性行为、行政指导等非权力性行为、不具有法律效果的事实行为、行政立法等抽象性行为、行政合同等双方性行为。

  在我国行政法学界,对于行政行为概念存在着不同的理解。最广义的行政行为是指“国家行政机关实施行政管理活动的总称”[15]、行政机关“为实现行政管理目标执行公务的方式方法的总称”[16],囊括了国家行政机关的所有管理活动。广义的行政行为是指行政主体对公民、法人或其他组织所实施的,并由行政主体单方面意思表示而形成的具有行政法律效力的行为,[17]包括制定具有普遍约束力的规范性文件的抽象行政行为和对特定对象而采取的具体行政行为。而狭义的行政行为仅指具体行政行为,即行政主体针对特定的人或特定的事所实施的,只对特定人或特定的事产生行政法律效力的行为。[18]“在界定行政行为概念时,除了参考外国的有关理论外,还必须紧紧围绕法律的规定展开论述”,“必须从行政诉讼的角度出发”。[19]在我国,行政行为不仅是一个法学术语,而且还是一个法律用语。例如,我国《行政诉讼法》中就直接使用“具体行政行为”的概念(例如第2条、第5条等),但没有对该概念作出明确解释,引起学界和实务界的激烈争论。为了指导行政诉讼实践,1991年5月29日最高人民法院发布了《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》,明确规定了具体行政行为的概念,即具体行政行为“是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权,针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项,作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”。该定义采用了学说上的“狭义的行政行为”概念,将具体行政行为限定于“针对特定的公民、法人或者其他组织”和“特定具体事项”的“单方行为”,对于当时确定行政诉讼受案范围起到一定的积极作用。但随着现代行政中行政活动的多样化,特别是非权力性行为形式的运用,该定义就在一定程度上限定了行政诉讼的受案范围,不利于对相对人的权利进行充分救济。为此,1999年11月24日最高人民法院在制定《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》时放弃了对具体行政行为进行定义的做法,而是采用了明确行政诉讼受案范围的方式来确定行政行为概念的外延。在该解释中虽然没有明确规定行政行为的概念,但很明显,该解释中的行政行为概念较为宽泛。

  为了解决传统的行政行为概念不能涵盖行政过程中其他行为形式的问题,有学者提议以缩小行政行为概念内涵的方式来扩大行政行为概念的外延,使得行政行为的概念成为能够充分容纳多种行为形式,并以“开放”为特征的新概念。[20]这种意义上的行政行为概念几乎等同于行政活动的概念,可以涵盖行政活动所有的形式。然而,根据逻辑学中概念外延与内涵的关系,外延越大内涵就越小,过于宽泛的行政行为概念几乎丧失了行政行为原本所有特征性的内涵,例如外部性、权力性、法律效果性、具体性、单方性等。而且,随着现代行的发展,行政活动的形式也不断增多,因此,广义的行政行为概念也必须随之不断改变,失去了作为行政法基本概念的稳定性。可见,采用扩大行政行为概念的范围、采用广义行政行为概念的方式,在解决冲突行政行为概念不足之处的同时,也使得该概念本身丧失了作为传统行政法学核心概念的意义。而且,随着对行政行为概念解释的不断扩大,必将导致行政法学理论和实践中的混乱。

  (二)在行政法学中导入其他概念的方法及其缺陷

  为了确保行政行为概念本身的存在意义以及行政行为理论体系的完整性,同时解决行政行为概念不能应对现实行政发展要求的问题,在行政法学界也有学者反对上述扩张解释行政行为概念的做法,而主张在行政法学中导入其他概念来取代行政行为概念,例如,有学者使用“行政作用”、“行政处分”[21]、“行政决定”[22]、“行政处理”[23]、“行政执法”[24]、“行政活动”[25]等概念来取代行政行为的概念。此外,也有学者作为对行政行为概念的补充,在行政法学中引入“非权力行为”[26]、“未型式化行政行为”[27]、“非强制行政行为”[28]、“非正式行政行为”[29]、“柔性行政方式”[30]、“非要式行政活动”[31]、“非单方处理性行政行为”[32]等概念以概括传统行政行为概念所不能涵盖的其他行为形式。这些概念虽然都可以在一定程度上解决传统的行政行为概念不能涵盖非权力性行为的问题,但一方面,这些概念外延的扩大造成了其内涵过小的问题,即这些概念仅仅具有概括现实行政中所有行为形式的作用,而其概念本身的特征性内涵却很少,其作为行政法学核心概念的存在意义不大;另一方面,这些概念并没有与之相对应的理论体系的支撑,如果采用这些概念来构建行政法学理论,仍不能解决行政行为理论中静态、定点考察的问题。为此,必须寻找并在行政法学中导入更为合适的概念,以弥补传统行政行为概念及其理论体系的不足。

  

  三、行政过程论的提倡与行政过程概念在行政法学中的导入

  

  为了应对现代行政发展的需要,针对现实行政的过程性特征,本文从行政过程论的视角出发,认为应当在行政法学中导入“行政过程”概念。

  (一)传统行政法学基础理论的重构与行政过程论的提倡

  “行政过程”这一用语本身并非新生事物,在行政学研究中就普遍地被使用。而行政过程论的产生直接源于西德行政法学之灵感,作为德国最近行政法研究倾向之一,德国的部分行法学者重视认识“作为过程的行政”,例如有学者认为行政法学不仅只处理以往行政机关与国民间关系的最终决定(如行政行为),而且主张该决定过程本身的透明化及控制的可能,这被认为是对OttoMayer以来过度的法学方法和妨碍确切地把握现代行政、行政法的动态的反省。[33]随着现代行政的发展,传统行政法学理论逐渐显现出其弊端,因此,在现代行政法学中,如何对应于现代行政的发展,重构传统行政法学理论体系是个重大而紧迫的课题。对此,各国的行政法学者在批判的同时,积极地提出变革传统行政法学理论的行政法学新理论。其中的行政过程论就是日本的行政法学者在借鉴美国的公共行政理论及行政法理论、德国的二阶段理论及动态考察方法的基础上提出的行政法学新理论之一。

  在现实行政中,为实现某一特定行政目的,行政主体往往连续作出复数的行政行为或其他行为形式,这些行为之间存在着一定的关联性,由此构成作为整体的动态过程。但传统的行政法学过度偏重于作为行政过程最终结果的行政行为,忽略了同一行政过程中各个连续的行为形式之间的联系,仅仅从静态上定点地考察行政行为的合法性,试图通过对单个行政行为的合法性的控制来实现整个行政的合法性的目标。但事实上,单个行政行为合法并不能必然地推导出整个行政过程合法的结果,而且由于行政过程中的各种行为之间具有关联性,因此,在考察某一行为的合法性时,必须考虑其他行为的合法性对其的影响。此外,在行政过程中,除了要求行政行为必须合法之外,对于其他行为也存在着合法性的要求。而传统的行政行为理论对于上述问题并不能充分应对,随着现代公共行政的发展,这种传统的行政法学理论日益显现出弊端。对此,行政过程论认为,现代行政法学必须在考察单个行政行为的合法性的同时,直接或间接地考察行政过程中的各种行为形式的合法性,并在此基础上注重同一行政过程中各行为以及同一行为内部的各环节之间的关联性,对行政过程进行全面、动态的考察。

  (二)行政过程概念在行政法学中的导入

  “行政过程”,简而言之,是指有关行政的过程。“行政过程”这一词汇最早出现在行政学中,[34]行政学上的“行政过程”是指“行政主体及其他行政参与者(如立法机关、政党、利益集团、大众传媒、公民等)行使各自的权力(或权利),相互影响,相互作用,设定并最终实现政府公共政策目标的活动过程”。[35]行政学上的“行政过程”概念重视对现实行政运行过程的描写,而传统行政法学中,一般采用与行政过程概念相类似的“行政程序”概念,[36]而将“行政过程”概念作为非法学概念,而认为是不具有法学意义的“事实概念”。[37]

  行政法学者最初将行政学上的“行政过程”概念借鉴到行政法学中使用,有些并不具有行政法学上的特别的理论意义,而仅仅是在用语上使用“行政过程”来代替“行政活动”。随着现代行政的发展,行政指导、行政合同等传统行政行为之外的行为形式逐渐增多,行政法学有必要将这些行为形式纳入视野进行探讨。为此,有些行政法学者使用“行政过程”概念代替“行政行为”概念。例如,在日本,第一次采用“行政过程”这个词汇作为其中一个章节的标题的,大概是今村成和所著的《行政法入门》(1966年)中的“在行政过程中个人的地位”。[38]而此后,原田尚彦所著的《行政法要论》(1976年)中,设立了单独的一章“法治主义与行政过程”。[39]而且,室井力、盐野宏所著的《学习行政法Ⅰ》(1978年)中追加说明了其意义,并将“行政过程”构成其中的一编。[40]但从其内容来看,上述对于在行政法学中导入“行政过程”概念的做法只不过是以“行政过程”这个用语来概括行政行为概念所不能包含的行政活动的形式而已。[41]在中国,也有学者以“行政过程”作为行政行为的部分内容的标题,但从其具体内容来看,并没有涉及过程论的内容,而仅仅将“过程论”这一用语用以概括行政活动中的各种行为形式而已。[42]其实,“行政过程”用语具有特别的理论意义,而在上述行政法著作中使用“行政过程”用语代替“行政活动”用语时,并不能说在某种意义之下强烈地意识到行政活动的动态性格。[43]即现代行政法学上的“行政过程”概念具有特殊的理论意义,而非单纯地使用该用语来概括行政活动所有的行为形式。

  因此,在行政行为概念的变革与重构意义上向行政法学中引进“行政过程”概念时,必须意识到行政过程概念本身所包含的理论意义,即以行政过程的全面、动态考察的观点来弥补传统行政行为概念的局限性、静态性等缺陷,基于行政过程论的观点提出行政过程的概念。在这种意义上,最早在行政法学中导入行政过程概念的是日本的园部逸夫,其所著的“行政程序”(1966年)将行政过程作为程序的连锁或行为的连环而有意识地阐述。[44]1969年,远藤博也公开发表以“行政过程论的尝试”为副标题的《复数当事人的行政行为》的论文。[45]此后,积极论及“行政过程”或“行政过程论”的文献不断出现。[46]此外,在中国支持行政过程论的学者们一般将行政过程与行政行为结合起来研究,认为行政过程是行政行为的过程,例如朱维究教授1997年在《政法论坛》发表的《程序行政行为初论》[47]、1998年在《中国法学》发表的《行政行为过程性论纲》[48],以及中国政法大学博士李琦在2005年的博士论文《行政行为效力新论———行政过程论的研究进路》[49]中都研究了行政行为的过程性,不可否认,行政行为本身也具有过程性,但除此之外,行政法学还应当研究由各行为构成的宏观意义上的行政过程,而上述研究对于行政行为概念与行政过程概念的界定并不确。对此,本文从行政过程论的视角出发,基于现实行政的过程性特征,认为现代行政法学应当在维持原本狭义的行政行为概念的同时,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《政治与法律》2012年第3期
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