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李永友:规避“省直管县”财政体制改革潜在风险

更新时间:2012-05-12 16:33:59
作者: 李永友  

  

  【核心提示】规避“省直管县”财政体制改革的潜在风险,关键在于重塑改革思路,以明确各级政府职能边界为先导,收入关系调整为支撑,科学选择改革模式。

  

  “省直管县”财政体制改革是继1994年分税制后,我国在财政领域的又一次体制创新,然而由于缺乏整体设计和全局考虑,在实际运行中除遭遇行政体制约束和管理能力约束外,近年来与整体改革目标之间的协同性问题也开始凸显。

  

  “省直管县”财政体制改革凸显成效

  

  虽然“省直管县”财政体制已被作为省以下财政体制改革主流模式,但时间较短,无法对其改革成效在全国意义上作科学评估。不过作为一项地方实践,其在浙江等部分地区已经受了较长时间检验。从这些地区实践情况看,在“省直管县”财政体制下,县(市)财政得到省级财政支持力度明显上升,财政资金运转效率显著提高。

  根据浙江、安徽、湖北、江西和吉林五省调查数据,实施“省直管县”财政体制的县(市),人均获得上级财政转移支付,在改革次年较改革前一年平均上升超过85%,所获省和中央财政转移支付占财政支出的比重,在改革次年较改革前一年平均上升超过10个百分点。由于减少了市级国库和财政管理中间环节,省和中央拨付给县(市)财政资金在途时间大大缩短。此外,“省直管县”财政体制也改变了省市县三级财政收入分配关系,使县(市)财政能力在新的分配关系下有较大幅度提升。安徽、江西、湖北和吉林四省县(市)财政收入年均增长率,改革前三年分别为1.7%、-2.1%、10.1%和11.6%,改革后三年分别为22.3%、13.2%、22.6%和34.6%。进入财政收入前500名的县(市)数量,2006年较2003年,除湖北省有所下降外,吉林、安徽和江西分别上升6个、3个和1个。

  除上述直接效果,“省直管县”财政体制改革还在如下两方面对县(市)经济社会发展产生积极影响。

  一是在经济增长方面,体制调整加快了县(市)经济规模扩张。从早先实施“省直管县”财政体制改革地区看,仿照浙江模式占多数。浙江模式一个最主要特征是激励型制度设计,即将县(市)财政能力改善与省级政府财政奖励挂钩。激励型制度使省级政府目标与县(市)政府目标的相容性增强,极大地调动了县(市)政府发展经济积极性。以安徽、湖北、江西和吉林四省为例,改革前三年四省县(市)人均GDP年均增长分别为254.8元、300.9元、460.3元和776.2元,改革后三年则分别为977.8元、510.3元、1283.1元和1748.1元。“省直管县”财政体制改革,在现行财政收入分成制度下,也带来了县(市)产业结构调整。除湖北省外,安徽、江西和吉林三省改革后较改革前,第一产业比重分别下降4.6、7.7个和4个百分点。

  二是在公共服务提供方面,财政能力改善为县(市)政府增加公共服务投入提供了支持。尤其在民生财政大背景下,各地省级政府为提高县(市)政府公共服务提供激励,在新体制设计上,将公共服务供给水平与省对县(市)转移支付挂钩。这种机制提高了县(市)政府提供公共服务的积极性。在安徽、湖北、江西和吉林,教育和社会保障两项支出占财政总支出的比重,改革后三年较改革前三年年均上升分别达6.7、1.7、5.9个和3.7个百分点。

  

  协同性问题潜藏风险

  

  “省直管县”财政体制改革作为1994年财政体制改革的一个延续,为省以下政府间财政关系处理提供了制度依据。然而由于“省直管县”改革起初仅是一种地方创新活动,所以当这一改革被提升到国家层面时,必然与同期正在推进的其他改革存在一个协同问题。既然有协同,就一定存在风险,风险大小随改革间协同难度累进上升,严重时可能会导致整体改革停滞或强制性二次改革。这种因协同问题产生的风险集中表现在如下三个方面。

  一是“省直管县”财政体制改革对发展方式转型带来的潜在风险。我国经济增长的一个显著特征,就是政府主导。长期以来,我国经济增长方式粗放,主要表现为基层政府推动经济增长行为或决策粗放,而后者又源于我国分权型经济和集权型政治体制,以及上下级政府间财政收入分成合约制度安排。由于“省直管县”财政体制改革是在上述体制制度框架内进行的,所以不仅不会降低政府粗放式竞争行为,而且会进一步强化县(市)政府间业已激烈的竞争关系。竞争行为的粗放度在资源约束相对更紧和管理能力相对较弱的县(市)政府层面,将会更高。所以,“省直管县”财政体制改革可能会激发县(市)政府新一轮粗放式发展。

  二是“省直管县”财政体制改革对地区间协调发展带来的潜在风险。地区间持续扩大的发展差距,与我国1994年以来分权型财政体制有关。在“省直管县”财政体制改革前,地区间发展差距在相邻县(市)间相对较小,所以尽管在宏观上,地区间发展差距非常严重,但在微观上这种差距因某种体制安排却保持相对稳定。在“省直管县”财政体制改革后,这种情况可能会发生变化。因为新体制有可能会强化邻近县(市)政府间竞争,使政府间竞争逐步趋于原子化。原子式竞争格局的形成,不仅使县(市)间经济发展差距开始扩大,而且破坏了公共服务领域内均等化机制。所以“省直管县”财政体制,在某种程度上可能会增加地区间协调发展张力。

  三是“省直管县”财政体制改革对以城带乡发展战略带来的潜在风险。城乡差距扩大威胁到农村社会稳定。只有中心城市带动一体化发展,城乡隔阂和发展差距才能真正得到有效解决。但在现行体制下,“省直管县”财政体制改革可能会造成中心城市发展萎缩。因为“省直管县”财政体制无形中分割了区域内有限资源,造成中心城市难以实施一体化发展战略和发挥经济集聚功能,同时原子式竞争形成块状化县(市)发展格局和对立型市县财政关系。所以“省直管县”财政体制改革后一种可能的状态是,中心城市得不到发展,辐射作用和集聚功能迅速弱化,县(市)经济增长受规模约束难以持续,农村发展空间难以拓展,出现更加固化的城乡分割发展格局。

  

  重塑思路 提高协同性

  

  规避“省直管县”财政体制改革的潜在风险,关键在于重塑改革思路,以明确各级政府职能边界为先导,收入关系调整为支撑,科学选择改革模式。

  第一,统筹考虑市县经济一体化程度和发展水平,科学选择改革模式。“省直管县”财政体制改革作为一种地方经验,最初背景是县乡财政困难,所以改革主要围绕如何增加县(市)财政能力进行制度设计,并且源于当时社会共识,重心放在缩减管理层级。这使得市县之间原本一体化的发展格局被打破。“省直管县”财政体制改革如果不顾及市县之间业已存在的经济联系,可能会导致改革陷入另一种困境,即市发展受困,资源集聚功能和扩散效应减弱,县(市)块状化发展最终因规模限制遭遇发展瓶颈。为避免陷入上述改革陷阱,各地在推进“省直管县”财政体制改革时,需要根据市县经济发展水平和联系程度,采取不同改革模式。对市县经济发展水平较高,市域内经济一体化程度较高和县(市)间经济联系较为密切的地区,不应采用市县财政分割自治,而应保持原有财政关系,以实现市域内统筹发展。

  第二,在明确财政收入分配关系的同时,应清晰省市县事权边界。此项改革只在于处理政府间财政收入分配关系,对政府间事权并没有作出明确安排。这种改革策略产生的后果是:一方面激发了县(市)政府分钱意识和拼命扩大税基的热情,引发基层政府新一轮粗放式发展;另一方面树立了市县两级政府间对立的财政关系,引发市县政府间财源和税基竞争。为避免“省直管县”财政体制改革后重现上述现象,在构建“省直管县”财政体制时应首先明确各级政府事权边界,尤其是市县两级事权边界,以化解新体制下市县两级矛盾,规范两级政府行为,在明确事权基础上,确定各级政府间财政收入关系和相应财政管理模式。这种改革次序有助于重塑市县政府行政意识,有效降低基层政府粗放式竞争冲动,有助于实现城乡统筹发展。

  第三,谨慎提高省级财政转移支付能力。从各地“省直管县”财政体制改革实践看,一个共同经验是提高省级财政转移支付能力。这种做法好处是,能促进省域内县(市)财政能力均等化,对提高落后县(市)公共服务供给水平有一定帮助。但这种做法很难避免县(市)政府道德风险,同时也会对相对发达县(市)产生负向激励。因为在我国大部分省区,省级财政基本上只能实现收支平衡,省对县(市)转移支付主要资金来源,是通过省以下政府间财政收入分成合约筹集的。省级财政统筹能力越强,省级财政转移支付资金池就越深,相对发达县(市)资金净流出就越多,相对落后县(市)资金净流入就越多。“双多”的可能后果是,削弱了相对发达县(市)经济增长动力,软化了相对落后县(市)财政约束,最后结果是县(市)之间在低水平实现了协调发展。所以我们认为,在各地推进“省直管县”财政体制改革时,应正确评估省级财政统筹能力和县市经济社会发展需要,选择恰当的转移支付水平。

  第四,科学选择转移支付方式,有效兼容省级政府发展目标与县(市)政府财政自由。由于在体制改革中没有重视事权制度安排,所以在各地“省直管县”财政体制改革实践中,省级政府为提高其纵向调控能力和政策执行效果,在增加对县(市)财政支持的同时,也附带了许多目标约束,主要体现在省对县(市)转移支付带有很强的目标意图,表现为转移支付制度设计中专项比重非常高,专项比重越高,县(市)政府的财政自由度就越低。这种制度安排既违背了分权型财政体制改革初衷,也增强了县(市)政府行为的粗放程度。由于缺乏统筹使用资源能力,所以县(市)发展和公共服务提供更多地反映了上级政府的偏好,而无法真正满足地方发展的需要,地区间发展差距也不能因此而趋于缩小。要实现真正意义上的县(市)间协调发展,“省直管县”财政体制改革中,省对县(市)财政转移支付应统筹考虑县(市)政府财政自由和省级政府调控能力,尽可能减少项目化转移支付的比重,将事权中可以明确并易于考核的常态支出项目列入一般转移支付,但为规范县(市)政府对转移支付资金的相机抉择权,确保省级政府经济社会发展目标的实现,应对转移支付资金的统筹使用在类别上做适当限制。

  

  作者单位:浙江财经学院财政与公共管理学院

  来源:《中国社会科学报》第301期


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