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张立伟:中国改革需要集权

更新时间:2012-05-02 09:34:05
作者: 张立伟  

  

  不久前,笔者曾在FT中文网撰文,表达了为推进改革,防止权力失控,弥合社会分裂,现阶段需要加强中央集权的观点(《政府应退出市场竞争领域》)。此文得到的反馈是大部分人反对,因为这与民主的目标相背而驰。因此,有必要进一步阐释。

  

  一

  

  一般而言,不管是总统制还是议会制国家,权力主要集中于总统或总理个人,他们依宪法行使国家的领导权力,除非他们不幸在议会中处于少数地位而可能“跛脚”。中国自“以邓小平同志为核心的第二代中央领导集体”以来,实行的是一套独特的集体领导威权体制,这主要是吸取毛时代个人专权祸国的教训,也是对苏联崩溃的警觉,防止党的最高领导人通过激进的改革瓦解党的执政地位。

  但这种权力分割的威权主义体制是不稳定的,因为其决策权分散,而不同的权力拥有者可能有不同的目标。这一现象和美国政治学家George Tsebelis所论证的现象一致,他认为民主政权中政策的改变与能够投票否决提案的行为者的数量有关。当否决权拥有者数目较少时,决策就会灵活果断,但不一定稳定;当否决权拥有者数目较多时,尽管决策可能谨慎,但更容易停滞。

  这可以从中国第二代领导集体以来的决策表现来理解。整个1980年代,尽管邓小平等以巨大的威望领导了改革事业,但最终的政治领导权分成了“一线二线”,二线以1982年建立的中央顾问委员会为主,而一线除了几位革命元老外,主要是年轻领导人。这种多头权力结构形成了一个平衡的局面,导致改革事业无法突破而处于“摸石头过河”的阶段,一旦改革触及了保守派底线,这些否决权拥有者就会出手,例如,1987年胡耀邦被解职,1989年赵紫阳也因此落马。

  到了1992年,老一辈领导人因年事已高淡出政治,中央顾问委员会解散,形成了“以江泽民同志为核心的党中央”,否决权拥有者数目大幅减少,拥有“核心”的中央集体为一系列改革提供了权力基础。他们先是强化了中央集权,比如财税改革中的分税制、禁止军队经商、强化了监管机构的垂直领导等,同时推进了金融改革、外贸改革、国企改革、医疗住房等改革,以及两次行政体制改革,最终加入世贸组织。在这个权力集中而否决权拥有者数目较少的时期,决策果断灵活,改革突飞猛进。

  但是,第四代领导集体就任以来,形成“以胡锦涛同志为总书记的党中央”,总书记不再是“核心”而是职务,常委委员由七人增至九人,决策权再度分散。尽管党内民主防止了个人专断,但也更容易使利益集团固化,因为这种协商并非是一种满足民意需求的机制,在改革决策上因利益分歧难以形成共识。但也有例外的时候,即出现“民间否决”,如“孙志刚事件”让收容遣送制度寿终正寝,农民弃耕促使农业税被取消等。不过,“民间否决”并没有一套机制,只是随机发生,并且集中在改革阻力较小的领域。

  决策权力过于分散,应该为多年以来的改革停滞负主要责任。威权体制的效率取决于是否拥有一个领袖,如果没有一个主导型的权力人物,而民众也无法监督政府决策过程,那么,权力自然会被既得利益集团劫持。这就可以理解,为何第四代领导集体上任以来,提出了“科学发展”与“和谐社会”的目标,但政策上却一直实行原地踏步的“宏观调控”与“维稳”。

  

  二

  

  与革命(休克疗法)不同的是,渐进式改革有两种可能的前景。首先,它具有可逆性,虽然因此而有可以随时修正错误的优点,但也包含了旧势力卷土重来的风险,尤其是他们拥有意识形态上的合法性;其次,渐进式改革容易掉进改革陷阱,即培育出新的既得利益集团,并绑架权力与改革。令人忧虑的是,中国改革同时遭遇了这两种现象,而且有合流趋势。

  在社会意识形态上,改革者也需要两线作战,他们面临保守的与革命的两种力量挑战。而这两种力量也会利用社会的不满相互斗争,积累分裂,尤其是到了社会矛盾激化、威权治理衰弱的阶段,各种势力都有搅乱现状而获利的企图。因此,目前中国政府促进共识,驱散谣言也是必要的行动,有良知的知识分子应该帮助弥合社会的分裂,而不是煽动对立。

  美国政治学家亨廷顿从一些民主化失败的例子中感受到了秩序稳定的重要性,他认为欲根除国内政治的动荡和衰朽,这些国家必须树立起强大的政府。他强调权力集中是改革与政策创新的前提,否则改革者根本没有能力形成决策并推行。在他看来,改革面临的困境是,推进社会与经济改革需要权力集中,而回应国民政治平等参与的措施则要求放权,所以,改革者必须在社会-经济结构的变革和政治制度的变革之间取得平衡,并使双方的结合不致阻碍其中的任何一方。

  显然,由于组织的决策权过于分散而失去效率,改革停滞带来的社会矛盾激化也被极端力量用来分裂社会。笔者认为,中国现在需要一个强大的中央政府,首先能够控制住执政党组织本身,使其不致失控或溃烂,同时还要高举改革旗帜凝聚人心,挽救破裂的社会。否则,中国无疑将面临灾难性的失败,革命是其中的一种可能。

  从历史上看,革命往往是在改革之后发生,改革就像是革命的催化剂。辛亥革命发生于清政府立宪新政之后,19世纪后期的俄国革命运动也是沙皇亚历山大“伟大革命”的产物,苏联也在改革之中崩溃。最为著名的例子就是法国大革命,托克维尔在《旧制度与大革命》中感叹,随着法国经济繁荣与君主开明,“人们的精神却显得更不稳定,更惶恐不安;公众的不满在加剧,对一切旧规章制度的仇恨在增长,民族明显的正走向革命”,他断言改革教会了人民怎么去发动革命。

  

  三

  

  中国经济面临的“硬着陆”风险,加大了这场治理危机爆发的可能性。中国持续30多年的高增长并不算奇迹,因为二战后的日本、苏联与美国都出现了经济持续高增长的现象,苏联实力甚至发展到可与美国相提并论,而日本则直接进入发达国家水平。

  这三个国家从二战结束到1980年代末之间的经济增长,有共同的特点,即政府主导和干预。美国奉行凯恩斯主义,日本模式也以政府干预为主,包括金融管制、产业引导、政府投资等,前苏联的计划经济更是政府控制的极端形式。这种干预式的增长方式最终会遭遇结构性危机,美国产生了滞胀,日本制造了泡沫,而苏联崩溃。中国模式几乎兼有三国的所有特征,有计划的部分,有政府管控,更有财政与货币持续刺激,也会必然面临危机,而从上述三国20-30年的增长周期以及中国经济的现状看,危机无疑已经开始敲门。

  日本和美国均以“硬着陆”结束了高增长周期,但作为发达的民主国家,两国有完善的社会保障安全网,国民也不会将失败都归罪于自己选出来的政府,透明的政治制度也容易在随后的改革中达成共识。但苏联不同,他遭遇的不只是经济危机,更是政治危机。戈尔巴乔夫没有足够的权威在党和政府内部推动化解经济危机的“新经济政策”,最后试图利用民众的力量,以“公开性”等政治改革推动经济改革,最终失控坠落。

  是的,中国与前苏联一样,同时遇到需要经济改革与政治改革的双重挑战。中国经济结构失衡的本质是政治制度的落后。当外部条件发生变化,要求决策者迅速做出果断与灵活的决策时,决策机构却因为权力分散而无法做出回应,这进一步积累了经济活动中的结构性矛盾,陷入调控维稳、养虎为患的泥潭。

  戈尔巴乔夫失败的原因在于,他没有一个强大而统一的政府,因此无法推进经济改革,更不能可控的进行政治改革。现在中国也遇到同样的难题,要想避免经济硬着陆,必须先对政治进行改革,而改革的前提是集中权力,做出果断的决策与彻底的执行。毫无疑问,政治与经济同时进行改革的复杂性是巨大的,要有足够的智慧和耐心与不同的力量周旋和协调,因此有观点认为,中国现在急需再出一个邓小平,以他足够的权威与智慧指明方向并凝聚人心,进行第二次伟大的变革。

  需要提醒的是,以中国现有的政治体系、社保系统以及分裂的社会,根本无法承受一次经济上的“硬着陆”,因此,推进政治与经济的改革是紧迫的,是在与时间赛跑,因为过去若干年的“改革赤字”太多,积累了太多问题,市场已经到了快要承受不住的地步,而社会的不满也积聚到了危险的边缘。

  

  四

  

  当然,对于中国的转型也不能过于悲观。从全球来看,实现成功转型的国家或地区主要集中在东亚,即日本、韩国、新加坡以及中国台湾。它们有一些共同的特点,比如都进行了土地改革(新加坡有组屋制度)、与美国建立同盟关系并制定了宪政框架,都在威权政府时期通过干预经济实现飞跃,它们都没有大的宗教或民族冲突问题,也没有意识形态革命的经历。

  更为特殊的因素是,他们都属于儒家文明体系。儒家文化有强调权威胜于强调自由,强调集体胜于强调个人,强调秩序胜于强调竞争等特点,与民主化相背而驰。但儒家文化中的政治精英大多有济世救民的责任感,即“治国平天下”精神;而国民对威权的臣服则有利于秩序,这些特点对政府干预经济增长和转型期社会相对稳定都有巨大的帮助,是东亚成功的文化背景。作为儒家文明古国,中国更没有理由转型失败。

  中国与这些东亚成功者具有高度相似的特征,惟有的不同之处在于,中国大陆没有宪政框架,并在国民中潜伏着20世纪历史遗留下来的阶级斗争思想。概括地说,中国存在向民主与市场国家转型的意识形态障碍,而这种障碍恰恰是中国改革失去方向或者无法前进的原因。事实上,也是由于意识形态的空洞化,使得执政党权威日益流失,内部控制力衰弱,执政党自身停滞不前阻碍了改革,制造了危机。

  毫无疑问,中国至今还没有清除文革的遗毒,这是因为党从来没有彻底否定文革与毛时代的错误。中国政府也必须直面1989年的事件。从革命党向执政党的转变,如果不抛弃革命的意识形态与历史包袱,是不可能完成转型,也就无法构建面向未来的合法性基础。中国执政党完全可以在精英民主的基础上引入民意机制,并模仿新加坡模式,实现从威权的退出。否则,戴着意识形态的枷锁,中国根本无路可走,只有停滞的危机与倒退的危险,让整个国家为之陪葬。

  

  五

  

  中国有一种强烈的“超美”情结,想要恢复昔日的荣光,消除百年的民族屈辱,这也正是执政党发展经济与国力争取合法性的来源。但是,中国目前的脆弱性根本无法保障已有的成绩,更不用说超越美国。如果中国可控的推动第二次伟大变革,却存在超越美国的机会,但这种机会可能转瞬而逝。

  历史上大多数文明与帝国的衰退,都与过度扩张和财政危机有关,如16世纪的西班牙、18世纪的法国、20世纪的苏联等。美国虽然此前有过经济危机,但其联邦债务没有形成黑洞,外部也没有强有力的竞争者,而且拥有制度上超强的自我纠错能力与创新能力。

  目前美国联邦公债占国内生产总值的比例在2011年已经高达66%,国会预算办公室预计到2021年这一比例高达90%以上,2031年攀升至150%,这还不包括100万亿美元的医疗与社保负债。这是令人窒息的包袱,目前美元仍受信任是因为其他经济体更加糟糕。

  在这种背景下,中国若是果断推动第二次变革,让市场更加自由与开放,政治更加民主与透明,拥抱普世价值,保护私有产权,推动司法独立,改革教育体制促进创新能力与自由思想等,不仅可以激发国人的创富能力,凝聚社会,还将以巨大的市场魅力吸引全球的资金、技术和人才。

  这会对经济疲弱的美国形成虹吸效应,对其复苏构成压力,形成此消彼长的格局。笔者认为,中国甚至可以在海外人才吸收方面更加开放,比如世行的佐利克、摩根斯坦利的史蒂芬?罗奇等了解并亲近中国的人都可以进入中国政府部门工作,中国的高校也应该大量引进优秀的国外教师。

  而且,如果中国真正启动政治转型,也会在理论上降低 “中国威胁论”的困扰,冲击以美国为首对华包围的意识形态联盟。当前,中国不只有“内忧”,更有外患,美国重返亚洲的战略事实上已经开花结果,构建了针对中国的反导系统以及从日韩到澳大利亚、东南亚的准军事联盟。而且衰退中的美国也乐于以“中国威胁论”遏制或刺激中国,中断中国现代化进程,并为脆弱的内部施加压力。中国的政治改革有助于打破这样一个有“冷战”色彩的意识形态联盟,为国内的发展与繁荣创造外部条件。

  这只是一个想要抓住机会的梦想。回归到现实之中,中国要面对政治的、经济的与社会的巨大压力,而且这三者具有越来越明显的合流趋势,构成一个交错复杂的危机形态。中国没有多少时间准备迎接挑战,现在最急需强化中央政府的控制能力,保持秩序的稳定,并以实际行动的改革给予人们希望,凝聚社会。从长远看,中国若要化解危机并实现持续的繁荣,执政党必须去除意识形态的枷锁,建立一个民主之国,因为以人类的历史来看,时间在民主这一边。来源: FT中文网


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