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孔繁斌:中国社会管理模式重构的批判性诠释

——以服务行政理论为视角

更新时间:2012-04-27 22:10:38
作者: 孔繁斌  

  政党科层法以执政党意识形态的“人民正义论”营构的自然法理念为基础,执政党为人民的代理人,也是国家机构的科层干部,执政党的意识形态具有了法律和社会秩序的功能,政党伦理和社会准则相混融,执政党的意志支配和规约着实在法和公共性。由于国家建构与国家治理受到政党科层法支持,执政党的意识形态为社会秩序提供出强制性的意义共识,但与此同时,政党科层法支持下的国家建构的自治性程度不高;由于意识形态追求彼岸世界的个人自由和解放,所以政党科层法界定实在法中权利和义务的性质都是过渡性的工具,与世俗性自然法中的权力与义务关系的自由契约式界定完全不同,是不以个人法权和财产权为内容的一种权利与义务关系界定。

  

  如果说政党科层法是支配当代中国政治现代性结构的根本法则,那么正是在这一法则塑造了当代中国传统社会管理模式的品质和功能,这一传统的社会管理模式的风格大概由这样一组记忆构成:

  

  第一,社会管理的目标并不在于获得现代性的社会秩序,而是首先和直接地服务于执政党实现意识形态追求的需要。在这一过程中,不同阶段主导性的意识形态同时也是社会管理的主题,执政党的意识形态既有社会历史形态的表述,实际上也常常以阶段性国家治理的战略任务来表达,例如,早期的“一化三改造”、“大跃进”、“四个现代化”,等,这些诉求既是某一阶段国家治理的目标,但同时也是根本意识形态的阶段性表达。在执政党意识形态落实中,一切社会问题和矛盾,都被处理成阻碍和不利于意识形态实现的现象而加以政治化应对,根本的阶段性的意识形态成为国家治理中的“准自然法”,成为判断社会秩序的依据。

  

  第二,社会管理的方式采取中心—边缘的模式,由执政党的核心、干部和群众组成由内到外的管理圈,执政党核心在民主集中制和“四个服从”的原则下达成意志一律,通过将阶段性意识形态任务化、政治化向干部提出纪律要求,以干部为传输系统实现对群众行为的控制和约束。这一方式具有十分典型的“政党科层”的色彩,阶段性的意识形态是以高度组织化的途径散布到全社会,社会管理的成效也体现为边缘认同核心意志的广度和深度。其中,提高社会管理效果的方式基本上来自政治运动。

  

  第三,社会管理常态化的形式具有泛军事化的色彩,尽管改革开放之前很长时期,独立而非依附性的社会事实上并不存在,但对被城乡分割制、户籍制、单位制等体制机制高度组织化的社会,采取了类似军事化的管理模式。所谓类似军事化的管理模式,指的是假设管理对象的无差别化,具有同质性的身份,通过思想、身体的规训—控制,形成服从伦理至上的行为,社会管理运行中大量使用着军事术语。当然,最重要的是对社会做出的同质化的假设,这是以消除差异、突出大局、强化纪律为机制的管理模式。这一体制机制下,对社会管制的程度是较深的。

  

  留在社会记忆中传统社会管理模式的这些特征,一方面,如以今天的思想观点来看,显得很封闭、很僵化,另一方面,社会管理的传统模式又是深受政党科层法支配而形成的,那么在社会管理创新或者说以新模式替代旧模式的过程中,如何评价政党科层法呢?其实,这也是当今社会管理模式取向转换中最有争议的问题,是寻找中国社会主义特色社会管理体系,还是移植西方公民社会模式?撇开目前主流话语中对社会管理具体任务的关注,在纯粹理论模式上可以看到,当代中国传统社会管理模式之后的选择之争,根源依旧出自三种现代性结构的冲突与竞争,是基于政党科层法做出适应环境变迁的调整,还是转换到世俗性自然法或自治性法的现代性结构类型?当然,这里隐含的判断是世俗性自然法、政党科层法和自治性法这三种支配社会管理模式的现代性政治结构具有正当性的差异,然而转换问题意识之后,则可以看到另一种图景——三种类型的现代性结构,都具有如何摆脱前现代约束的共同性质,从自反性现代性视角看,也都具有解放政治的色彩。但是,毕竟历史已经进入现代与后现代交织的阶段,生活政治作为对解放政治的超越已经推到了国家治理的前沿。当代中国社会管理模式的转换,需要在现代与后现代交织的坐标上做出全新的审视,纠缠于世俗性自然法、政党科层法和自治性法这三种类型的现代性结构,无论哪一种都因存在着需要继续改善治理—公共服务的问题,因而无论哪一种都不充分具备社会管理模式选择的正当性,即使是选择了以世俗性自然法和自治性法为现代性政治结构的共同体,治理—公共服务的困境并不显得弱化。

  

  在现代与后现代交织的背景下,服务行政作为对现代性反思的理论结果,将重新改变有关社会治理的认识。服务行政模式深刻地回应了生活政治对解放政治置换这一趋势,将公共服务作为判断国家建构和国家治理的正当性依据,是对现代性政治结构关注统治秩序的历史性超越。按照这一视角来看当代中国社会管理模式的旧与新,似乎可以做出这样的诠释——政党科层法的现代性政治结构需要由执政党调整其意识形态诉求,将治理—公共服务作为自己的目标;新的社会管理模式并不是彻底颠覆政党科层法类型,而是将关键词由规训—控制转换为治理—服务,并进而将“人民正义”由执政的正当性辩护调整为人民对公共服务实现的期待。毕竟,服务行政理论是反思现代性的理论成果,也是解决当代中国现社会管理模式转换的出路。

  

  四、社会管理模式重构原则的辨析

  

  未来中国社会管理的中轴应该是公共服务,这是在国家建构中需要补充的一个维度,也是社会科学知识增长的方向。如果对现代性政治予以整体审视,则会发现围绕统治秩序中轴的国家运行已显得陈旧而力不从心,其结果反而是双重失效,它既难能拯救统治的不足,亦不能缓解当今高度不确定性和高度复杂性社会的风险。因为,国家建构的主题已经在现代性反思中趋向于治理—公共服务的选择,甚至在社会管理问题上可以做出进一步阐述,社会管理作为一个理论范畴可能会消解于公共治理,而作为历史性范畴则可能完全由公共服务管理取代。从理论上解释,按照治理—公共服务的逻辑重构社会管理模式,这是基于服务行政范式批判性阐释。现代性流动与国家建构的相互碰撞,社会共同体在后工业化条件下的重新构设,都使得服务行政成为社会治理的范式选择。服务行政范式为社会管理提供了一些规范性的新原则,体现为对几组基础性关系的辨析和选择,当然这些原则的共识性尚需在理论和学术研究中进行论争。

  

  辨析的第一个原则是执政与施政的关系,或者合法性与公共性的关系。政党政治的出现并主导国家治理,是现代性政治生成中具有进步性质的现象,有关政党如何赢取执政权的合法性理论一直是民主政治理论的趣味所在,但是,伴随现代性政治的流动,执政党的角色问题,即究竟执政党的角色是执政还是施政,却始终未能获得清晰的理论解释。[⑧]当代中国政治学的发展,曾经对革命党和执政党角色的历史转换做出了成功的理论阐述,但却未能进一步质问执政党执政和施政双重角色的关系。如果这一问题未能获得理论的彻底性,那么社会管理模式的创新或转换就不容易真正实现。因为,如果执政党的角色定位于执政,则社会管理怎么都是巩固执政的工具,如果执政党的角色主要是施政,社会管理才有可能定位于公共性的维度,才有可能趋向于公共服务的功能。很显然,服务行政是以执政党的施政角色为前提的,是对执政党如何实现公共性、选择什么样的行政模式作为施政的组织载体而做出的反思,服务型政府是执政党有效施政的行政模式。明确执政党的双重角色,社会管理模式的改进与完善才有可能走出维稳追求至上的误区,还原社会管理的公共服务志趣。

  

  需要阐明和辨析的第二个原则,是治理结构范畴中的中心—边缘结构与多中心结构的关系。现代性政治的生成,其初始关怀是民族国家的建构,但也是一个世界性政治秩序扩张的过程,由于历史的局限性,现代性政治的结构想象呈现出中心—边缘的图景,当代中国政党科层法之下建构的现代国家,也以中心—边缘的结构安排了一系列制度。20世纪80年代,在后发现代化社会的政治发展或国家建构研究中,对中国影响最为深刻的莫过于政治稳定的理论,该理论提出的政治稳定说为强大政府控制提供了理论依据,受政治稳定理论的影响,中心—边缘结构几乎很少引起反思。其实,中心—边缘的结构既不是唯一的政治体系安排方式,也排斥了对更为有效的公共服务的关怀。[⑨]服务行政范式固然不否定政治共同体应有稳定的秩序,但强调构成政治秩序的各政治主体之间拥有相互承认的平等地位,体现的是相互服务而不是命令—服从的逻辑,强调的是以多中心的结构解决政治秩序的获得,并由此满足有效公共服务提供对治理结构的需要。在“中心—边缘”和多中心两种治理结构下,可以发现社会管理的功能和命运是不同的,前者视社会管理为巩固中心—边缘结构的途径,而多中心治理结构下,社会管理的性质已经变成为实现更有效的公共服务而提供合作秩序。因此,辨析清楚中心—边缘和多中心两种治理结构,还具有重大的现实和理论意义,例如,在社会管理模式创新中如何对待公民社会的声音?如果不将公民社会纳入多中心结构之中,它只不过是丰富公共服务的一种治理工具而已。

  

  公民与群众的关系也是社会管理模式重构时需要面对问题。在当代中国社会管理传统模式下,社会管理的对象似乎是群众,管理的方式是正当意识形态的教化和规训、权力与义务的政治化设定,等。群众作为政治学术语,其对应的主体关系是政党,一般而言,群众并不具有独立的主体性,其角色构造来自执政党的期待,而群众按照执政党的期待做出角色认同的期许,恰恰是检验群众是否忠诚于执政党的意识形态的标准。在近来的理论研究中,出现群众与公民对立的看法,是按照公民还是群众的假设创新社会管理模式,也成为有争议的问题。辩证地看,服务行政的关键不是在群众和公民两者中选择,而是更关注公共服务过程中能否形成主体—主体关系,群众或公民成为独立的主体才是根本。在政党科层法下,群众是“执政党—干部—群众”关系链中的一环,如果将其中的群众换成公民的角色,则游离了这一法则的语境。但值得注意的是,群众同时是一个历史性范畴,伴随改革的推进,公民权利与义务关系已经获得重新勘定,特别是随着社会经济权利的建构,在政党科层法语境下的群众实质上已经不再是传统社会管理模式中所界定的缺乏主体性的、以阶级身份整体面貌出现的群体了。如果执政党能够辨析清楚和明确认同施政者的角色,并能够选择服务行政模式为施政的载体,那么即使在政党科层法的语境下,群众话语并非必须消除,只是需要清醒看到群众的主体性已经在公民身份、公民经济社会权利建构下发生了历史性转变。群众与公民关系辨析所给予的一个启示,在于获得主体性的群众在社会管理中既是公共服务的接受者,也是合作治理者。

  

  服务行政范式下对社会管理中涉及的执政与施政关系、中心—边缘与多中心结构的关系、群众与公民关系的辨析,体现出了新旧社会管理模式建构的差异,为社会管理体制改革或创新预设了正当性标准。如果能够在这三组关系上形成共识和认同,如果社会管理受服务行政范式的支配和约束,那么在社会管理体制机制创新选择上,可以有这样的构想:

  

  ——社会管理的根本目的在于改进和完善公共服务,在于生活政治时代社会成员福利、安全等需要的有效获得;

  

  ——社会管理是执政党施政行为的一个部分,但强制性权力的使用应最小化,强制性权力主要用来维护公共服务中的合作关系;从执政角色向施政角色发展的一个要求,就是要在限制强制性权力的同时提供高公共服务的能力,

  

  ——基于前面两项设想,社会管理的体制需要完善解决部门化问题的综合监管机制、解决行政权分割的合作机制、解决共识形成的协商对话机制、解决宽容社会抗争的适度震荡机制,以及解决施政能力滞后的学习机制。

  

  ——在政党科层法的基本政治结构基础上,通过建立权利社会、合作社会乃至公民社会,完善执政党—干部—群众的互动关系,探索中国特色国家治理的制度模式,形成与这一制度模式相吻合的中国特色社会管理体系。

  

   尽管社会管理议题已经进入社会科学多学科研究之中,但对社会管理模式创新正当性及其与体制机制选择关系的研究仍旧并不充分,辨析上述三对复杂的关系和原则就显得十分必要,它不仅有助于深化对社会管理模式重构的认识,科学求取与之相关的理论和知识,而且也能够为社会管理体制机制创新提供理性支持。

  

  

  五、结论与进一步的讨论

  

  在中国面临初次实现社会现代化的阶段,社会管理改革以国家治理顶层设计的性质进入体制改革议程,(点击此处阅读下一页)


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