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陈小君:农村集体土地征收的法理反思与制度重构

更新时间:2012-04-26 09:37:46
作者: 陈小君  

  建立健全其他被征收人的社会保障体系,尽可能的提供其在城镇的就业机会。

  (三)集体成员参与原则的确立及其制度构建

  公共利益和补偿标准的开放性和动态性,强化了征收对程序的依赖性。基于“抑公扬私”的立法理念,应当在淡化行政权力公法因素、强化财产权利私法因素的基础上,通过集体成员参与原则的确立及其制度构筑,引领征收朝着正义的方向发展。强调集体成员参与原则,并非是对有关行政机关征收程序的忽视或弱化,相反恰恰是以行政机关征收程序的合理设置及其执行的正当性为前提,而强调集体成员参与原则亦可彰显征收程序中的私法要素。

  集体成员参与原则是指集体土地征收的整个过程中,从公共利益的认定、补偿安置方案的设计、土地补偿款的分配到争议解决程序和司法救济机制等各个环节,都应当全面畅通被征地集体成员的介入渠道,保障集体成员可以提前介入、实质介入,强化集体成员的征收话语权。集体成员参与原则主要包括全面参与和实质参与两个方面。具体而言,基于集体成员参与原则的制度设计,主要体现在:第一,如果征收集体土地并非符合立法列举的公共利益,而需要根据公共利益的概括性规定予以判断,则应当对“是否符合公共利益概括性规定的判断”建立集体成员听证机制;另外,不管是符合列举性还是概括性公共利益的征收决定,均赋予被征收人异议权和司法救济权。第二,完善公共利益调查、征收通知与公告、补偿安置方案听证、独立机构的征收裁决等具体程序。第三,征收补偿是被征收人作出“特殊牺牲”的对价,应当建立协商补偿的前置程序、协商不成后的价值评估规则以及补偿款的提存办法,赋予被征收人征收补偿的司法救济权。第四,借鉴域外立法经验,当被征收的集体土地未用于非公共利益时,赋予被征收人在一定期限内优先购回被征收土地的买回权。

  

  二、不同类型集体土地征收补偿机制剖析

  

  (一)完善集体土地征收补偿机制的前置性问题

  按照所有权分类,集体土地分为乡镇、村和村民小组三级农民集体所有;按照客体分类,集体土地可以分为耕地、宅基地、集体建设用地和自留地、自留山等。[22]由此可见,集体土地所有权、用益物权权属主体的明晰和权属客体的确定,是完善集体土地征收补偿机制的两个重要前置性问题。首先,要改造享有集体土地所有权的“农民集体”,理清本集体经济组织与集体成员的权利义务关系。鉴于对于集体土地所有权的运行现实,就调查的数据而言,几乎半数的受访农户认为承包地属于‘国家所有’(41.91%);只有不到1/3的受访农户认为属于‘村集体所有’(29.57%);分别有很少的受访农户认为属于‘乡(镇)集体所有’(3.56%)或‘村小组所有’(6.23%)。从访谈得知,在很多农户看来,村集体代表国家,所以才有如此比例的受访农户认为承包地属于国家所有”,[23]所以应当剥离村民委员会的经济职能,还权或赋权给集体经济组织,使集体经济组织成为名副其实的执行集体成员意志并维护集体成员利益的代表机关;让集体成员既可以以用益物权人的身份直接参与征收,又可以以集体成员的身份通过集体经济组织间接参与征收,由此增强各权属主体参与征收的积极性和实质性。同时,须清晰界定村集体经济组织与村民小组的关系,避免村民委员会或者村集体经济组织截留村民小组农民集体所有的土地补偿款。其次,在实质性确权的基础上全面落实集体土地所有权和用益物权的登记发证。登记发证是明晰补偿范围和权属主体,避免补偿款归属纠纷的必要环节。然而,目前集体土地登记发证的现状不容乐观。本课题组2010年全国12省调查数据显示,村集体(集体经济组织)的土地所有权在政府部门进行权属登记的仅占到24.1%;在江苏省和广东省分别只占到33.3%和16.7%。“本课题组2007年全国10省调查数据显示,领到宅基地使用权证的农户仅占到72.54%;在广东省,领到宅基地使用权证的农户更是只占到20.99%。”[24]不同类型集体土地的差异,决定了其征收的补偿方式和补偿标准亦存在差异。因此,通过对耕地、宅基地、集体建设用地、自留地和自留山的类型化梳理,分别从拥有用益物权的集体成员和代表农民集体行使集体土地所有权的集体经济组织两个层面剖析征收补偿机制,既可以引发更深的法理反思,又可以促进补偿机制的合理化乃至系统化构建。

  (二)耕地的征收补偿机制

  既然我国对耕地普遍采用发包的经营方式,那么探究耕地的补偿机制自然应当主要从土地承包经营权的征收补偿切入。根据现行法律,土地承包经营权被征收可获得两类补偿:一是根据《土地管理法实施条例》第26条第2款的规定,若被征地人不需要统一安置的,可以获得《土地管理法》规定的安置补助费。二是可以获得《土地管理法》规定的土地补偿费中的一部分。根据2004年国务院《关于进一步深化改革严格土地管理的决定》(简称《严格土地管理的决定》)的要求,一些省级人民政府根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则,制订了土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配方法,其主要内容为:首先,规定了集体土地全部被征收并且已经撤销建制的,土地补偿款应当全部用于分配。不同的是,吉林省2009年《关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配管理意见》(简称《吉林分配意见》)规定“全部用于农户分配”,而山西省2005年《征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》(简称《山西分配办法》)规定“80%分配给被征地农户,其余20%平均分配给征地补偿方案确定时,本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员”。其次,规定了集体土地被部分征收或虽被全部征收但尚未撤销建制的,土地补偿费应当用于分配的固定比例或者有限的浮动比例。例如,《吉林分配意见》规定了“80%用于农户分配,20%留归集体经济组织”的固定比例,河南省2006年《关于规范农民集体所有土地征地补偿费分配和使用的意见》(简称《河南分配意见》,)和甘肃省2006年《征收农民集体所有土地补偿费用分配使用管理办法》规定了“以不得低于80%的比例分配给被征地农户”的浮动比例,湖南省2008年《关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配使用监督管理的通知》规定了“必须将不少于75%的土地补偿费支付给被征地农民”的浮动比例,海南省2006年《征地补偿费分配使用管理暂行办法》规定了“应当按不少于70%的比例支付给被征地农民”的浮动比例,其余部分均留给农村集体经济组织。

  由是观之,目前土地承包经营权的征收补偿有两个弊端:首先,从《土地管理法实施条例》第26条第1款已经明确属于集体经济组织(准确地讲是“农民集体”)所有的土地补偿费中拿出绝大部分分配给被征地人,不仅可能模糊了土地承包经营权是独立征收客体的法律地位,而且还会影响集体成员以土地承包经营权人的身份直接行使征收参与权。其次,各省市规定分配土地补偿款的比例既有固定比例、又有浮动比例,浮动比例又有不少于80%、75%和70%的不同规定,并允许集体成员在浮动比例范围内民主决定具体分配比例,势必加剧分配比例的参差不齐。[25]在第二轮农村土地发包几乎都开始于1999年,且农地承包期均为30年的情况下,参差不齐的分配比例必然造成土地承包经营权人受益程度不均,有违民事权利平等保护原则。

  耕地征收补偿两个弊端的克服,应当在承认土地承包经营权和集体土地所有权都是独立征收客体的基础上,统筹考虑其补偿机制的改革。具体有两种方式可供选择:一是按照没有土地承包经营权负担的耕地所有权转让的市场价格确定土地补偿费,然后修改《土地管理法实施条例》第26条的规定,按全国统一的固定比例(如80%或75%),[26]拿出绝大部分分配给土地承包经营权被征农户,其余则留给集体组织或者平均分配给本集体成员。二是针对土地承包经营权和耕地所有权分别确定补偿标准。如有人主张“需要补偿的是剩余土地承包期内的土地承包经营权和土地承包期届满后的集体的土地所有权。土地承包经营权的补偿数额可以通过土地承包经营权的市场价格与剩余的土地承包期相乘得出。土地所有权的征地补偿可以通过土地承包费与承包年数相乘得出。参照《土地管理法》第47条的规定,国家应补偿农村集体组织被征农地的10年承包费。而且,土地承包经营权人在获得征收补偿费之后,应将整个承包期内尚未缴纳的土地承包金交付给其所在的集体经济组织。”[27]

  两种补偿方式比较而言,第一种方式既符合多数学者所主张的“按市场价值补偿”的改革思路,也有政府规章“至少70-80%分配给被征地农户”的实践经验,简便易行。而第二种方式则难以操作。比如,在我国普遍施行集体土地无偿发包的现行模式下,所谓的土地承包费如何确定?从理论上看,土地承包费应当低于土地承包经营权的市场价格,那么土地承包经营权期满后,按较低的土地承包费补偿已经不考虑是否附着土地承包经营权负担的土地所有权,显然不合理。因此,土地承包经营权征收补偿更宜选择第一种方式,不过第二种方式中的“土地承包经营权的补偿数额可以通过土地承包经营权的市场价格与剩余的土地承包期相乘得出”的观点,可以作为第一种补偿方式中根据一定比例得出的土地承包经营权补偿款是否合理的参考判断标准,进而作为第一种补偿方式中划定分配比例的一个考量因素。

  (三)宅基地的征收补偿机制

  根据补偿内容和颁布时间的差异,宅基地征收补偿的现行规定可以分为两类或者两个阶段:一是《土地管理法》第47条“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定”和《土地管理法实施条例》第26条“土地补偿费归农村集体经济组织所有”的规定。根据这些规定,《物权法》实施前宅基地被征收的,宅基地使用权人可以获得安置补助费以及基于集体成员资格可能分得的部分土地补偿款。二是《物权法》第42条第2款“足额支付土地补偿费、安置补助费”、第3款“征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件”的规定,以及广东省、山西省等省市2007年后修改的《实施<中华人民共和国土地管理法>办法》的地方性法规中“宅基地不予安置补助费”的规定。根据这些规定,《物权法》颁布实施后,宅基地被征收的,宅基地使用权人有权获得居住条件的保障以及基于集体成员资格可能分得的部分土地补偿款,不再获得安置补助费。

  但是,《物权法》对《土地管理法》规定的宅基地征收补偿规则修改后,仍然存在一些问题需要进一步明确和完善。首先,《物权法》并未明确区分宅基地使用权的征收补偿与宅基地上建筑物的征收补偿,而是在“保障居住条件”名下予以统筹考虑。在实践和地方性法规中不仅有住房安置补偿,还有货币补偿和另批宅基地等多种补偿方式的情况下,理当明析宅基地使用权的独立征收客体地位并构建宅基地使用权与其建筑物各自独立的最低补偿标准。其次,安置补助费不应取消,可以改为类似于搬迁等费用的补偿。第三,应当划清宅基地所有权与宅基地使用权征收利益的分配比例。鉴于宅基地使用权与自留地、自留山使用权都具有无期限的共性,亦可以统一两者集体土地所有权的分配比例,即根据宅基地的公平市场价格先确定完全所有权的土地补偿款,然后将其中的绝大部分再分配给宅基地使用权人,农民集体只象征性地分取一小部分。第四,宅基地所有权的土地补偿款应按照征地时集体建设用地的公平市场价格确定,而不能参照邻近耕地(或旱地[28])前三年的平均产值确定,也没有理由低于邻近耕地的补偿标准。[29]

  (四)集体建设用地的征收补偿机制

  现行法中的集体建设用地主要涉及乡(镇)村集体经济组织投资或集资,兴办乡(镇)企业、乡(镇)村公共设施和公益事业三类用地。与宅基地征收补偿一样,集体建设用地征收补偿的现行规定亦可分为两类或者两个阶段。但是,与《土地管理法》将宅基地内置于集体建设用地的规定不同,《物权法》在第十二章第135条至第150条详细规定了国有建设用地使用权后,仅以第151条将集体建设用地的规定转致给土地管理法等法律;而第十三章又单独规定了“宅基地使用权”。显然,《物权法》已经将宅基地和集体建设用地分开并列规定。基于同样的立法思路,《土地管理法》对集体建设用地和宅基地的征收补偿亦未加以区分,而从《物权法》第42条第3款规定看,征收集体土地上的房屋及其他不动产和住宅的补偿机制是有差异的,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《中国法学》2012年第1期
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