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王锡锌:当代行政的“民主赤字”及其克服

更新时间:2012-04-19 15:26:24
作者: 王锡锌  

  “主要利益”者在参与过程中通常应有相对而言更强的参与。

  例如,听证会、协商等不可能完全开放,而只能是由主要利益代表进行参与。35然而,需要特别强调的是,“主要利益”代表通过参与而形成的方案,需要接受“一般利益”代表和公众的评论。

  2·为各种利益的代表参与行政过程提供公开、公平和公正的程序。参与的程序不仅应当能够使参与者方便地获得必要的信息,而且应当保障各种利益代表的“结构平衡”,还应当保障各方利益代表进行平等的交流。

  3·对各种利益代表通过参与过程而提出的各种方案,决定者应当在适当考虑各种利益诉求的基础上进行协调,作出决定或选择,并要说明理由。这事实上已经触及作出行政决定或政策的体制问题。假如各种利益代表和公众参与了行政过程,但并没有一种体制性的结构使他们的利益诉求得到考虑或回应,那么在逻辑上和现实中,这样的参与都可能被“符号化”而徒具形式。因此,参与有效性的保障也需要相应的与行政决定和决策的体制相匹配的结构。

  4·对参与各方是否获得了公平、有效的参与机会以及参与者的活动是否遵循了规则进行有效的监督和审查。这种监督包括行政系统内部的监督,但最终需要通过司法审查来进行。司法审查的重心不是对通过参与过程而形成的决定内容进行审查,而是对参与的程序进行审查和监督。

  总之,引入“参与式治理模式”是当代行政法治面对行政过程之现实情境时而在逻辑和制度上所要作出的回应,这也将引发现代行政法治内涵的扩展。就行政法治而言,形式合法性依然非常重要,但对行政活动民主正当性的证成却远非充分。引入“参与式治理”概念和机制,不仅可以直接向行政过程注入民主性因素以弥补行政的“民主赤字”,而且还可以通过将行政过程各种参与者,包括公众、专家和政府的知识加以有效整合,在提升行政理性的基础上间接弥补“民主赤字”,后者也可以被称为一种通过理性实现的正当化机制。36

  在中国,“参与式治理模式”概念的提倡和实践具有独特的意义,在很大程度上契合了国家一直强调的“民主行政、科学行政与依法行政的结合”这一现代行政改革的大思路。就民主行政而言,它实际上表明,我们已经意识到传统的依法行政并不能解决当代行政的“民主赤字”问题,因此,引入民主行政的正当化方式其实是一种民主正当性的回归。通过利益代表和公众参与为政治化的行政过程引入多元主义合法化机制,通过使各方有效参与这一民主化过程而使行政的结果具有正当性意义上的合法性,这正是民主行政的内蕴之意。就科学行政而言,虽然其合法化逻辑强调的是通过理性实现的正当化,但在此过程中,理性的这一功能主要是在各方参与和讨论的互动过程中实现的———表达、聆听、反思、学习、论证等。或许正是在这个意义上,我们可以说,科学化与民主化是不可分割的。

  “参与式治理模式”通过引入民主参与和多中心治理理念,将行政的形式合法性要求和实质合法性要求结合在一起,指向一种“复合的行政合法化模式”。在当代行政的现实情境中,行政的形式合法只是一个底线要求,并不能满足法治对行政的全部要求。从目的实现和公众对结果的接受来看,行政活动在满足形式合法性底线要求之后,还必须满足理性和民主正当性的要求,而这正是当代行政强调“依法行政、民主行政、科学行政”相结合的原因。在笔者看来,这种复合的行政合法化模式,在面对当代行政“民主赤字”的现实时具有更强的解释能力。

  

  四、“参与式治理模式”的有效实现:内部机理之达成与外部环境之改造

  

  (一)“参与式治理模式”有效实现之前提

  

  参与式治理是针对当代行政“民主赤字”而提出的一种解决思路。这种思路在强调行政过程民主化的式治理可以充分借鉴协商民主的制度方案。协商民主是基于对程序化“票决式民主”的批判和反思而提出的。自由主义民主理论的批评者指出,严格程序化的民主只关心意见的表达和聚合,强调通过多数原则形成公共决定,而这将损害民主的理性交流功能并导致对程序中少数人权利的合法挤压。他们提出的替代性方案就是协商民主,强调在参与者严肃、负责任的表达、沟通、相互理解的基础上作出公共决定。37在这个过程中“讨论”被赋予一种参与者之间通过阐述理由、进行说服、寻求共识而提升决策正当化和理性化的功能。38

  在此意义上,我们也可以说,参与式治理作为消解当代行政“民主赤字”的制度方案,并不是简单地将程序民主直接移植到行政过程中。将公众参与引入行政过程,为行政过程和结果输送民主正当化资源,只是对民主过程的模拟,并不意味着是严格意义上的民主决策程序。利益相关者和公众的参与及其与政府的互动,主要是让公众在社会心理和感受上获得“主人感”和被重视感,而不是由公众直接决策。因此,参与所带来的民主化效应和对“民主赤字”的消解功能并不充分。事实上,这是一种比较脆弱的民主正当化机制。而将公众参与引入行政过程以弥补行政民主性的不足,需要特别强调参与者的权利保障以及参与程序的意义,因为权利的充实给参与者以主人感,而公平的程序可以使参与产生一种公平的心理效应。在此意义上,可以说公众参与所带来的民主化效应的强度在很大程度上取决于对参与者权利充实(以下简称“充权”)的程度。

  

  (二)“参与式治理模式”有效实现的内部机理:公众“充权”与程序保障

  

  如前所述,在“参与式治理模式”中,参与权是一个核心问题。参与权的本质是话语表达、竞争和有效协商的能力。相对于特定的有组织的“主要利益”者而言,公众参与权的充实和有效行使将是“参与式治理模式”面对的一个巨大挑战。为了应对这一挑战,“参与式治理模式”至少需要在以下两个方面作出努力。

  1.公众“充权”。公众“充权”概念是后现代主义在批判实证主义和技术化路线的公共决策失败时所提出的一个核心概念。其主要意涵是强调公民的行动能力,强调在政策制定过程中使公民“有权利作出决定”。39因此,“充权”所强调的不仅仅是公众在主体意义上的参与资格,而且还是在行动意义上的有效行动能力。公众参与权的有效行使需要以一系列权利作为基础,因此有必要以参与权为中心,对知情、表达、结社和监督等各项权利予以充分保障,以实现公众参与的富有成效。

  (1)知情权。参与以获得信息为前提。虽然信息并不等于知识,但如果没有必要的信息,参与者对知识的运用就会变得极其困难,从而极大地约束参与者的行动能力。“公众要想成为自己的主人,就必须用可得的知识中隐含的权力武装自己;政府如果不能为公众提供充分的信息,或者公众缺乏畅通的信息渠道,那么所谓的面向公众的政府,也就沦为一场滑稽剧或悲剧或悲喜剧的序幕。”40在行政过程中,政府和有组织的利益集团在信息方面的优势地位是明显的。公众知情权如果没有得到保障,政府就可以轻易愚弄和诱导公众,而利益集团也可以在很大程度上操纵议程设置和方案选择。因此,对知情权的充分保障是有效改进行政过程中信息分配的非均衡状态的基本要求。

  (2)结社权。公众参与虽然也包括个体化参与,但在行政过程中更有效的参与形式乃是利益主体的组织化参与。分散的、未经组织化的利益主体参与行政过程,不仅使参与的成本大大增加和达成妥协的难度加大,而且往往处于被忽视的境地。公众的利益如果表现为分散的大多数公民的利益,公众参与的过程就将不可避免地变异为利益团体瓜分公众利益的交易平台。41利益主体的组织化需要对现代社会中的结社自由予以高度重视。只有当分散的利益有效整合时,分散的利益主体才能获得有效的话语权和利益竞争能力。

  (3)表达权。表达权在参与过程中的重要性自不待言。在行政过程中,表达权的内容表现为参与者对价值偏好、利益主张、方案选择的阐述、评论、讨论以及评价的权利。很明显,这是参与、讨论和协商的核心。对表达权的保障,既要求承认和尊重参与者充分的表达自由,同时也要求承认和尊重参与者通过公共媒体进行表达和讨论的权利,后者也是行政公共性的要求。在当代公共生活领域,媒体和公共舆论自由的充分保障可以为分散利益主体的组织化提供资源、信息和技术上的支持。在很多情况下,公众并不清楚行政决策所涉及的相关利益;即使知道,他们也很难有效地发现“同类”。托克维尔在考察美国民主时已经敏锐地观察到公共舆论和媒体对公众组织化的作用,发现美国的报纸在发现共同利益者并予以有效组织方面发挥了不可替代的作用,并指出社团和报刊之间存在着一种必然的联系。42毫无疑问,这一观察在今天的行政语境中具有更为明显的针对性。

  (4)监督权。监督权表现为公众在行政过程中和事后对行政活动质量进行评价和质疑的权利。在行政过程中,公众的监督权表现为通过参与行动而对行政权力的制约,而这种制约主要是通过程序上的表达、竞争、评价等行动来实现的。在行政过程完结后,利益主体或者公众还可以借助制度化的平台,如媒体、行政系统内部监督平台或者司法而对行政活动的质量包括形式合法性、民主性和理性提出挑战和质疑。在这个意义上,事后监督其实可以被看作是参与过程的延续。例如,如果司法救济权得到充分保障,个体就可以通过启动司法审查而有效地阻止那些他们认为不合法、不民主、不科学的决定或政策。在逻辑上,这种广泛的申请司法审查的权利,反过来可以提升公众在参与过程中的话语权和协商能力。如果没有切实的监督权力,公众的参与有可能在利益团体和政府权力的挤压之下被边缘化,民主性补强的功能也就会沦落为一个口号。近几年来中国价格听证会广受诟病的现实已清楚地表明了这一点。43

  2.程序保障。静态的权利配置固然重要,动态的活动过程或许更加重要。权利主体行使权利的程序性规则是通过公众参与实现行政过程“自我合法化”的核心制度。从多元主义合法性论的基本要素看,如果指望通过各种利益代表的参与而使行政过程得到合法化,那么至少还需要满足以下三个要件:(1)均衡的利益代表。受到行政政策和决定影响的各方利益在行政过程中都应有符合其利害关系程度的代表,并且他有效参与了行政过程。(2)平等和有效的协商。行政程序必须保障参与者在交流和协商的过程中处在平等的法律地位上展开理性的协商,因而程序规则必须能够对压制、操控、暗箱操作等行为提供预防和抑制的有效机制。以上两条重点要求程序的平等、公正;否则,公众参与的结果就可能出现偏差。(3)理性和负责任的选择。参与的程序规则必须能够促进作出决定和政策的行政机关对各种利益协商妥协的方案进行适当考虑,并对方案的选择说明理由。如果缺乏这些程序机制,公众参与在很大程度上将被形式化,从而成为行政决定“民主化的外衣”。

  

  (三)“参与式治理模式”有效实现的外部环境:行政体制结构与社会环境之改造

  

  上述对公众“充权”的思路,也可以看作是一种对“参与式治理模式”内部机理的改进思路。但是,我们必须看到,公众参与的有效性还需要其所依存的外部环境配合。这首先就要求对公共行政的体制结构进行反思性的变革。现行的公共行政体制虽然强调“公众参与、专家论证、政府决策”的三位一体模式,但在实践中,政府对决策所涉及问题以及方案的选择都具有“话语-权力”结构意义上的垄断性权力,这导致了公众和专家的角色被虚化。“话语-权力”结构过分挤压了公众参与和专家论证的有效空间,而打破政府对话语和权力的垄断需要直接的体制结构改造,也需要间接的社会环境改造。

  从直接的体制改造结构层面讲,需要构造公共行政体制内部参与者的角色和权力配置。公共行政决策体制的核心问题在于参与者角色及其权力配置问题。从目前中国行政公共决策体制改革的多种努力看,听证会、讨论会、座谈会、论证会以及公开征集意见等决策方式的引入虽然可以被视为在决策过程中吸纳公众参与机制的有益尝试,但因为体制结构的制约,这些参与的效果还很不理想。在笔者看来,结构层面上公众角色的虚化以及政府对信息、话语和权力的垄断性地位,是造成目前公众参与机制失灵的症结。在公共行政体制结构中,公众必须获得主体性地位,不仅是决策中的利益相关者,而且更应是重要的知识主体。一个公共决策过程必须考虑对各种知识的合理运用,这意味着公众、专家和政府都是重要的知识主体。各知识主体参与的意义在于向行政过程输入独特的、多元化的知识,以构成对话、交流与寻求共识的基础。因此,保障有效的参与式治理,必然呼唤一种承认参与者的利益主体与知识主体双重地位的行政体制结构。这意味着,公共决策中权力的配置应当由行政机关垄断性结构转向多元主体分享并相互制约的分权结构。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《法商研究》2009年第1期
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