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刘承礼:改革开放以来我国收入分配制度改革的路径与成效

——以公平与效率的双重标准为视角

更新时间:2012-03-31 10:47:53
作者: 刘承礼  

  

  一、改革开放以来我国收入分配制度改革的基本脉络

  

  改革开放以来,我国收入分配制度改革采取渐进、联动的方式,在诸如分配原则、分配依据、分配方式、分配格局、分配结构、分配关系、分配秩序、分配形式、分配政策等方面进行了有章可循的调整,梳理各自的调整过程有利于从整体上把握我国收入分配制度改革的基本脉络。

  

  (一)分配原则、分配依据、分配方式

  

  分配原则是以公平与效率相互组合的形式出现在党和政府的正式文件中的。通过对1978年以来中国共产党历次全国代表大会发布的重要文件的整理,可总结出如下阶段性提法:第一阶段起始于1978年12月召开的十一届三中全会,终止于1984年10月召开的十二届三中全会,这一阶段提倡“克服平均主义倾向,以提高经济效益为中心”;第二阶段起始于十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》,终止于1992年10月召开的十四大,这一阶段的分配原则可概括为“效率第一、公平第二”;第三阶段起始于十四大,终止于1993年11月召开的十四届三中全会,这一阶段的分配原则是“兼顾效率与公平”;第四阶段起始于十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,终止于2006年10月召开的十六届六中全会,这一阶段贯彻了“效率优先、兼顾公平”的分配原则;第五阶段起始于十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,并于2007年10月召开的十七大形成现时期的分配原则,即“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系,再分配更加注重公平”。

  在收入分配制度的组合要素中,分配依据和分配方式相辅相成,前者是后者的基础,后者是前者的表现形式。纵观改革开放以来中国共产党历次全国代表大会关于分配依据和分配方式的论述,我们大致可将其变迁历程划分为如下几个阶段:第一阶段起始于1978年12月召开的十一届三中全会,终止于1987年10月召开的十三大,这一阶段要求“必须认真执行按劳分配的社会主义原则”;第二阶段起始于十三大,终止于1993年11月召开的十四届三中全会,这一阶段的提法是“以按劳分配为主体,其他分配方式为补充”;第三阶段起始于十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,这一阶段形成了至今仍在沿用的“以按劳分配为主体,多种分配方式并存的分配制度”。在以按劳分配为主体的前提下,个人向社会贡献的劳动数量和质量成为他向社会索取报酬的主要依据,而“确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配”作为官方的指导思想写入2002年11月发表的十六大报告后,生产要素所有者按各自贡献大小参与分配也日益成为重要的分配方式。

  

  (二)分配格局、分配结构、分配关系

  

  分配格局和分配结构均用来表征国民收入在政府部门、企业和居民之间的分布状况,这种收入分布状况是政府对收入分配结果的预期,更是对收入分配的宏观调控目标。通过对历年政府工作报告的整理,不难发现,在1980年代,政府对分配格局(或结构)的调整主要集中于国家、集体和个人之间利益的协调上。1981年的政府工作报告指出,“今后,国家将继续采取有力措施,调整国家、集体、个人三者之间的经济利益关系”。1983年的政府工作报告则更为具体,它对国民收入的分配格局(或结构)作了较为详细的规划,即“在发展生产、增加国民收入的基础上,要逐步使人民富起来,使企业的收入增加;同时,也要使国家财政收入不断增加,使国家逐步富起来。职工工资、奖金和福利基金的增长,必须低于企业利润和上交税金的增长。”可见,这是一幅“三方共赢”的国民收入分布图景,只不过国民收入增量的分配比例明显倾斜于企业和国家。此后,导因于国家放权让利战略的推行,政府在收入分配上的权力逐步下放给了微观企业。1987年的政府工作报告提出,“在国家与企业的分配关系上,除近期内国家还将规定大体统一的工资参考标准以外,今后国家只规定企业工资、奖金增长的限额、幅度或同效益挂钩的定额和比例,企业内部分配的具体形式和办法由企业自主决定”。1990年代,国家调整了分配格局(或结构)过于向企业和国家倾斜的做法,转而注重居民收入的绝对和相对提高。1992年的政府工作报告指出,“企业职工要在提高效益的基础上增加工资收入,适当提高行政事业单位职工的工龄工资和奖金水平,继续对有突出贡献的知识分子给予特殊津贴。要通过发展农村经济和适当调高粮食购价,增加农民收入”。由于市场化改革的不彻底和旧体制的惯性作用,1990年代末、21世纪初出现了日渐扩大的收入差距和分配不公,整个社会呈现出金字塔型收入分配格局(或结构),这是政府始料不及的。所幸的是,政府意识到了这种倾向,并于2001、2004、2005、2007年的政府工作报告中强调要不断增加居民收入,特别是提高低收入者的收入水平,扩大中等收入者比重,以形成一种两头小、中间大的橄榄型收入分配格局(或结构)。

  国家对分配关系的相关规定直接影响到居民收入的增长幅度。从历次政府工作报告来看,有关分配关系的规定是一脉相承的。在改革开放之初,其提法为“要处理好积累和消费之间的关系”;进入市场化改革过程后,其提法调整为“要合理处理好投资与消费之间的关系”。1980年的政府工作报告提出“使积累和消费的比例关系有所改善”,即积累率要下降,而消费率要上升。1981年的政府工作报告要求“继续合理地降低积累基金所占的比重,适当提高消费基金所占的比重,使人民生活继续有所提高”。这种调整的效果是显著的,正如1983年的政府工作报告所总结的那样:“到1982年,积累率由1978年的36.5%调整到29%,消费基金有了较大增长。”在此后相当长一段时期内,政府工作报告对积累与消费的关系都没有更新的相关论述。只是到2004年后,政府重新将处理投资与消费的关系提上议事日程,如2004年的政府工作报告特别指出,“合理调整投资与消费的关系,是今年宏观调控的重要方面”。2007年的政府工作报告继续论述了如何调整投资和消费的关系,使得二者的关系成为收入分配制度改革和宏观调控不可忽视的环节。

  

  (三)分配秩序、分配形式、分配政策

  

  随着经济体制转型的启动与深入,法治思想日益受到政府决策部门的重视,在收入分配领域主要体现为政府对分配秩序的建立和完善上。1983年的政府工作报告提出要“坚决制止乱发奖金的现象”。1985年的政府工作报告指出,“在工资改革中,各地方、各部门和各企业事业单位必须从全局出发,自觉遵守有关工资改革的各种规定”。政府将维护分配秩序落实为两个方面的重要举措。一是从法律层面采取保护和惩戒相结合的办法。1988、1989、1990、1996、2004、2005年的政府工作报告都要求坚决保护合法收入,取缔非法收入,限制过高收入,对违法乱纪、非法牟取暴利的,坚决依法制裁。特别值得提到的是,2004年的政府工作报告提出,要“切实保障农民工工资按时足额支付。当前要抓紧解决克扣和拖欠农民工工资问题。对拖欠农民工工资拒不支付的企业和经营者,要坚决依法查处”。二是从制度层面缩小收入差距。1988、1989、1990、1993、1996、2001、2005年的政府工作报告先后提到要建立和完善个人应税收入的申报制度、银行账户制度、个人所得税制度,强化税收对收入分配的调节功能,以缩小收入分配差距,促进社会公平。此外,2005年的政府工作报告还提到“各类企业都要严格执行最低工资制度,按时足额支付职工工资,并在提高效益的基础上增加职工收入”。

  在市场化改革的条件下,实物分配逐渐退出历史舞台,取而代之的是以工资分配为主要分配形式的分配制度。改革开放以来,我国的工资制度经历了几番改革,正处于不断完善之中。1983年的政府工作报告提出,要“逐步改革工资制度,贯彻按劳分配原则,克服平均主义,使职工收入同社会经济效益、企业经营好坏和个人的劳动贡献密切联系起来”。1984年的政府工作报告要求,“在每个企业内部……严格按照职工劳动成果给予相应的报酬,把职工收入的高低同企业经营好坏和个人贡献大小紧密联系起来,打破分配上的平均主义”。1985年的政府工作报告强调,“重点是改革现行不合理的工资制度,逐步消除工资分配中吃‘大锅饭’的平均主义积弊,初步建立起能够较好地体现按劳分配原则的新的工资制度”。1987年的政府工作报告规定,“企业可以根据各自的不同条件,分别采取计时加奖励、计件工资、浮动工资、单位产品工资含量等不同的分配形式,把职工的劳动报酬同他们的劳动贡献更紧密地联系起来,真正打破平均主义,搞好按劳分配”。1989年的政府工作报告提出,“机关、事业单位的现行工资制度要继续进行改革,使之逐步完善。企业要推行和完善工资总额同经济效益挂钩的制度,使职工工资的增长真正建立在提高劳动生产率和经济效益的基础之上”。1992年的政府工作报告要求,“继续贯彻按劳分配原则,完善工资总额同经济效益挂钩办法,积极稳妥地进行以岗位技能工资制为主要形式的企业内部分配制度改革,进一步打破平均主义”。随着国有企业改革的推进,企业工资制度逐步完善,事业单位将参照企业工资制度进行改革,而政府机关则逐步推行公务员工资制度。1993年的政府工作报告指出,“企业工资制度改革,要在总量控制和工效挂钩的前提下,实行符合企业特点的工资制度,体现按劳分配原则。政府机关实行公务员工资制度,执行国家统一工资标准。事业单位实行符合行业特点的工资制度,有条件实行自收自支、企业化管理的单位,可参照企业工资制度办理”。此后,工资制度在不断改革中完善。1994年的政府工作报告要求“对国家公职人员实行新的工资制度,并逐步加以完善”。1996年的政府工作报告号召“建立合理的工资形成机制,逐步完善适合企事业单位和行政机关的工资制度”。2001年的政府工作报告提出,“建立健全与经济增长相适应的工资支付制度、最低工资制度和最低工资标准调整机制”。2005年的政府工作报告重新提出要“改革和规范公务员工资制度”。2007年的政府工作报告规定,“合理调整和严格执行最低工资制度,落实小时最低工资标准,加强企业工资分配调控和指导,建立健全工资正常增长机制和支付机制。继续落实公务员工资制度改革、规范公务员收入分配秩序及调整相关人员待遇的政策措施”。

  在改革开放之初,分配政策的重点是理顺国家与企业之间的分配关系。1982年的政府工作报告提出“改革税制,加快以税代利的步伐。……在企业实现利润的增长部分中,保证大部分以税金和资金占用费的形式上缴国家”。1983年的政府工作报告再次强调,“在企业新增加的利润中,必须主要通过税收和规定合理的税后利润留交比例的办法,保证国家得大头”。1984年则认为,“要处理好国家和企业的分配关系,既要保证国家财政收入的稳定增长,又要使企业在经营管理和发展上有一定的财力保证和自主权”。1985年后,国家开始注重工资改革,1985年的政府工作报告提出要初步建立起能够较好地体现按劳分配原则的新的工资制度。1987、1988年的政府工作报告将重点转移到企业内部的分配关系上,提出企业内部分配的具体形式和办法由企业自主决定。1989年政府工作报告第一次提出要“尽快建立和完善个人应税收入的申报制度,进一步加强个人收入调节税的征收工作,以调节收入差距的过分悬殊”。此后,国家在福利制度方面进行了改革。1991年的政府工作报告提出要“积极稳妥地加快住房制度的改革,逐步推进住房商品化。改革养老保险制度,逐步改变全民所有制单位职工全部由国家、企业包下来的做法,实行国家、企业、个人共同承担的办法;同时,研究解决其他经济成分职工的养老保险问题,建立健全待业保险、医疗保险、工伤保险等社会保障制度”。福利制度改革是持续推进的,1991年之后几乎每年的政府工作报告都提出要建立健全社会保障体系,这是政府在再分配领域维护社会公平的重要举措。

  

  二、我国收入分配制度改革的成效——基于公平与效率双重标准的衡量

  

  改革开放以来,我国收入分配制度改革是否成功,这可以从很多角度去衡量,当然衡量的标准也是多种多样的,不同的角度和标准会得出不同的结论来。如果我们接受“公平是社会主义优越性的本质要求,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:中国改革论坛网
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